2021年9月，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(以下简称“总体方案”)，将横琴粤澳深度合作区(以下简称“深合区”)战略定位于服务澳门，与澳门一体化发展，为澳门长远发展注入重要动力，推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局。澳门法律和经济制度与内地大不相同，如何根据澳门经济特点、发展状况及现有经济制度，充分运用国家给予的机遇和政策针对性地进行相应的制度创新设计，构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系，调动澳门参与建设的积极性，是中央和合作区管理机构需要慎重考虑的问题，也是两地从业人员和企业在深合区开展业务所面临的问题。

澳门建筑业总产值占本地GDP3%～4.9%，为澳门实体产业的第一位，吸纳了8%～10%的就业人口，在澳门经济和居民生活中占有重要地位。但因历史、地缘、经济规模和产业结构等原因，澳门建筑业总体规模较小，2019年澳门建筑业总产值只有533亿澳元(合人民币461亿元)。澳门建筑业企业规模也小，平均只有10.7人，大公司也只有一百人左右；专业技术人员从1980年的28人发展到目前也不到2500人。

相比澳门而言，珠海市2019年建筑竣工面积、新动工面积和在建面积以及行业从业人员数量都是澳门的数倍至十数倍以上，但珠海本地建筑企业总产值仅为澳门的2倍多，人均产值只有澳门的68%。出现这种情况，剔除澳门材料价格和人工费用较高因素外，与澳门企业主要承接单产较高的装修和安装工程(占总产值的42%)有关，也与建筑企业管理效率和从业人员生产效率较高有一定关系，更与澳门灵活的建筑行业管理制度有关。

市场准入制度是政府设立的准许从业人员和企业进入相关行业开展业务的最低条件。因建筑行业涉及公共安全，澳门和内地均实行较高的市场准入标准，但侧重点则有所不同。

在澳门，建筑企业注册非常简单，只需提供商业登记、曾承建工程清单、本年度征税凭单、公司所有的各类设备及人员数目清单(具体数量无强制性要求、至少一名已注册的技术员)以及民事责任保险，即可获注册。业务范围可以涵盖所有项目类型和规模的全过程业务，并不限于勘察、设计、造价、施工、监理等单一业务。

内地对从事勘察、设计、施工、监理业务的企业实行分类、分级资质管理。除商事登记外，企业需具备相应数量的注册工程师以及相当数量和规模的项目业绩，方可取得相应类型和相应等级的企业资质。

澳门专业技术人员一般经历实习-考试-专业资格认可登记-注册程序，注册后统称为技术员，按专业使用建筑师、土木工程师等职衔，要求具备学士学位及以上学历。实习、专业资格考试和专业资格认可登记由半官方性质机构负责，注册由政府负责。注册条件包括：专业资格、最近五年无拖欠已结算税项的证明、履历、民事责任保险、遵守和履行土木工程范畴的法律、规章及技术规定的责任书、持续进修活动证明。注册有效期1年，届满持持续进修活动证明续期。澳门强调专业人员个人执业，无论专业资格认可登记、注册还是执业，均以个人名义。

内地执业(职业)资格并不完全按专业划分，而是根据项目阶段和业务类型及执业岗位划分，即从事可行性等前期研究的咨询工程师，从事设计工作的建筑师、结构工程师、土木工程师等，从事施工管理的建造师，从事造价工作的造价工程师，从事施工监督的监理工程师等，条块分割明显。具备大专以上学历和一定年限工作经验，参加相应国家统一资格考试合格后，经企业注册，并以企业和个人双重名义执业。注册有效期3年，期满续期需提交继续教育证明。

澳门技术员执业范围以专业为基础，可以涵盖建设项目不同阶段和不同类型的业务，可灵活受雇于不同建筑企业，包括计划编制、工程指导、工程监察等。而内地注册工程师则不同，只能在某个项目阶段和具备相应业务类型、企业资质的单位执业。同时，从事施工管理或监督只需取得建造师或监理工程师资格，并无专业要求，从业条件比较宽泛。

澳门技术员违反相关执业规定，须承担暂停注册、注销登记、罚款等行政处分外，因在执行职务时以作为或不作为等过错，违反委托人有关义务约定，导致委托人和第三人受到损害的，须承担(连带)赔偿责任。

内地专业技术人员违反相关执业规定，只承担停止执业、吊销注册证书等行政责任，不承担民事(经济)责任，民事责任由雇用企业承担。

在澳门，凡每日雇用100名及以上现场施工工人的承包商，必须有1名安全督导员，没有其他要求。安全督导员参加《建筑安全督导员》课程获得执业资格，无学历和继续教育要求。

内地施工现场专业人员包括施工员、安全员、资料员等“八大员”，均需中职及以上学历，经培训合格由培训机构直接发证，无有效期限，但每年需参加一定学时的继续教育。

澳门实行普通法，均以法律性质的规例规章形式发布建筑行业所应遵守的基本规定，主要涉及：土地使用规定、建筑高度、防火安全等安全设计和使用规定、职业健康与安全等规定，规例规章以外的技术标准，由项目自行决定。实践中，多引用国内的技术标准体系，也有引用英国的技术标准体系。

内地实行大陆法，法制理念有待完善，建筑行业所应遵守的基本规定更多地是以行政规范性文件形式发布的技术标准和技术规范，包括国家标准、行业标准和地方标准。国家标准分又为强制性标准、推荐性标准，而行业标准和地方标准均为推荐性标准。内地已建立从建筑材料设备、设计、施工到管理的完整技术标准体系。

澳门和内地均实行设计强制性技术审查。澳门设计审查由土地公务运输局负责，仅限审查是否符合所公布的规例规章。内地的建筑规划审查由国土资源部门负责，其他设计审查由住建部门委托施工图审查机构进行。

在澳门，申请工程准照(施工许可)，业主只需配备一名承担指导工程责任的技术员、提供承建商名单、缴纳税项后即可颁发。内地实行强制监理制度，办理施工许可时，需有委托监理，某些地方还附加了施工单位、监理单位须配备规定数量的施工现场专业人员等条件。

两地均实行政府部门巡查、抽查制度。澳门由土地公务运输局直接负责，内地由住建部门委托的质监、安监部门负责。

两地均涉及建筑规划、节能、环保、消防、施工质量等方面验收。澳门除由业主负责工程质量验收外，政府还同时对土地使用、消防、地基与结构安全等涉及规例规章方面进行验收，由政府相关职能部门代表组成的验楼委员会负责，验楼报告呈交土地工务运输局核准，发给使用准照。内地工程质量验收由建筑规划、环保、消防等相关政府部门完成，施工质量由五方责任主体负责，质监站监督，工程质量验收合格后，向住建部门“备案”。

澳门实行完全市场经济，政府并不发布统一的工程造价定额和计价规范，工程造价由企业自主编制。内地的工程造价则依据政府发布的工程造价定额和统一的工程量清单计价规范进行计算。

澳门建筑企业只有商业注册制度，并无资质认证制度，经土地公务运输局注册即可承接所有建设项目工作，并不局限设计、施工或劳务。澳门回归后，评标标准改为价适者得，即采用百分制的评标定标办法，在工程招标时列出评分标准，标书价格、施工工期、材料质量及承包商施工经验等评分要素，类似内地的综合评分定标法。由于澳门建筑企业规模较小，不同时拥有全部施工机构设备、技术工人和全部施工所需的业务知识，因此常采用分承包的合作模式，而且对分承包的具体分拆也不做强制规定。

内地的工程招标承包以资质管理为基础，不具备相应资质的企业不能投标和承接项目，同时设计单位不能将某些专业设计分项分包给其他单位承担，施工企业必须承担项目主体结构施工。评标则采用综合评分法、合理低价法和票决法等方式。

综合来看，澳门与内地的建筑行业制度相差较大。澳门采用“小政府大社会”的治理方式，政府只负责发布基本的规例规章、管理专业人员的资格及注册、巡查和检验工程项目是否符合规例规章以及征税等责任，而工程质量和安全责任主要由业主、建筑企业和专业执业人员落实，并为此强制要求执业人员和企业购买民事责任保险，各方责任清晰，工程质量和安全得到保障。从业人员执业和企业经营也相对灵活，负担较轻，有利于长期生存和业务发展。相比而言，澳门建筑行业制度更加接近国际规则、国际惯例。

近年来我国内地建筑业管理体制不断优化，施工技术水平和施工能力得到长足发展，成为世界瞩目的基建大国。但我国内地现行制度与国际规则、国际惯例之间尚存冲突之处。根据《总体方案》，在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下，深合区构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系，允许珠海立足合作区改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，建筑行业可以利用《总体方案》提供的契机和政策支持进行制度创新，做一些先行先试和探索之举。

建筑企业的资质管理制度抬高建筑市场的准入门槛，不仅加大了企业的经营成本，制约了企业经营和用工的灵活性，也不利于专业设计单位、工程管理承包型企业和专业分包市场的发展，还导致难以实现工程设计和施工的国际化招投标。澳门建筑企业注册制度、分承包合作的灵活模式是经历市场竞争环境长期演进而来，也正是澳门建筑产业竞争优势的来源。内地近年来也不断取消、合并、压缩建筑企业资质，如取消了造价咨询企业以及园林景观设计施工资质等，在部分省市试点取消劳务分包资质等。因此，在深合区可率先取消建筑企业资质管理制度，实行建筑企业注册制，经注册的港澳公司可承接设计和施工业务，其设计图纸直接报建施工，解决港澳设计公司必须与内地有资质的设计公司联合出图才具有法律有效性问题。

工程质量和安全的保证基础在于执业人员的专业能力，包括专业学历、专业水平和执业经验等。内地执业人员的资格获取和执业注册，并不完全以专业为基础，只要求大专及以上学历，虽要求一定的工作经验，注册也需继续教育，但一定程度上流于形式，不能真正衡量其专业能力，相关人员也并不能真正承担起执业责任。而澳门执业人员，以专业为基础，要求相应专业学士学位以上，需经过导师指导下的实习-考试-专业资格认可登记-注册程序方可执业，持续教育以相应的职业经验为主，同时工程的指导只能由土木工程师或技师承担，可谓抓住工程质量安全责任落实的关键所在，值得借鉴。

目前内地注册师是以项目阶段、业务类型和执业岗位划分的，这样的设计不利于专业人才流动，也不利于专业技术人员的成长。因此建议实行注册师按专业在项目全过程和不同业务类型的单位执业。与此同时，对标国际PMP项目管理专业人士资格认证，合并建造师和监理工程师为项目管理师，并改为水平评价类，施工项目管理与监督由具备项目管理知识的相应专业的执业人员承担。

对于技术标准的效力，业界历来争议不断，而根据新《标准化法》，只有强制性的国家标准方必须执行。强制性国家标准限定为“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求”。因此建议在深合区落实新《标准化法》，适度放宽技术标准体系，只限定强制执行强制性国家标准和通过法律法规“授权或援引”的其它技术标准。同时允许外商投资项目，由业主或设计师、施工企业在遵守强制性标准的条件下自主选择一些国外的技术标准。便于澳门专业人员和企业发挥其优势承接项目，也为内地专业人员和企业提供一个了解国外技术标准的机会，为走出国门开展业务打下基础。

内地实行工程质量、安全生产监督制度，工程项目审批和过程监管涵盖发改委、国土、规划、住建等多个政府部门，尚未建立对设计质量直接监管的政府机构。而澳门只有一个政府部门监管工程项目，即土地工务运输局。深合区可将原分散在不同政府部门的工程项目监管职能合并到一个政府机构，建立从土地使用、规划、设计、施工整个链条的监管体系。在具体监管形式上，质监站和安监站两个单位应合并，并将监督职能延伸到设计质量监管。同时可以借鉴国外的政府不直接参与建筑工程质量安全的监管，而是通过购买服务，委托第三方机构实施监督的做法。

从施工图审查规定看，内地仅要求对工程建设强制性标准、地基基础和主体结构、消防、人防、节能和绿建等内容进行审查，但在实际审查中，施工图审查机构一般都扩大了审查范围，涵盖了整个设计工作，甚至包括设计深度、设计详图表达等方面。此做法不仅加大了送审单位的经济负担，延长了审查时间，还引起设计单位的纠纷，降低和掩盖了设计单位的自检责任。国务院令现已删除了原《建设工程质量管理条例》施工图审查有关规定，施工图审查不再是强制性要求。深圳等地已率先取消施工图审查，改为抽查。因此，建议厘清施工图强制审查内容界线，回归到涉及公共利益及公共安全的关键项目包括土地使用、建筑规划、基础结构安全、节能、环保、消防、人防等内容的有限技术审查上来。

建设单位作为工程项目的资金提供者、工程建设活动的总牵头单位，对工程质量安全保障具有主导作用，因而建设单位是工程质量安全第一责任人。但目前建设单位首要责任不明确、不落实，存在违反基本建设程序，任意赶工期、压造价，拖欠工程款等问题，影响项目的正常运作。按照“谁建设谁负责”、“谁服务谁负责”的原则，应全面加强对建设单位的监督管理，落实建设单位为工程项目质量安全第一责任人和设计者、施工者终身负责的制度，加强建设单位和建筑企业的工程质量安全自我保证体系建设，推行专业技术人员个人和企业的民事责任保险制度。

在内地，专业技术人员的个人执业已提倡多年，但迟迟不能落地，工程项目实质还是行政负责制。其中的原因主要是个人执业与国内的企业资质管理制度、执业制度存在较大冲突，也与内地企业管理制度有关。应该认识到，建筑企业与其他企业很大的不同就在于建筑企业的责任基本建立在专业技术人员个人履职的专业能力和职业操守上，建筑企业并不能完全左右专业技术人员个人履职的专业行为。只有落实专业技术人员的个人执业，建立工程项目注册执业师技术负责制，加强专业技术人员的个人专业责任，才能保证工程项目质量安全，才能最大程度降低建筑企业的风险。

建筑师主导项目实施制度，亦即建筑师负责制，是以注册建筑师为核心的设计团队，对工程全过程或部分阶段提供全寿命周期设计咨询管理服务，最终将符合建设单位要求的建筑产品和服务交付给建设单位的一种工作模式。在民用建筑工程中实行建筑师负责制，是国际上通行的一种做法，有利于充分发挥建筑师主导作用，确保项目目的的完整实现。澳门实行建筑师负责制，无论是设计质量和施工质量都得到了很好的综合管控，无疑是很成功的。目前国内上海市已率先在自贸区保税区范围内试点推行“建筑师负责制”，北京、深圳也有项目在试点。

内地的监理企业技术水平参差不齐，责任心不强，疏于管理，监督效果差强人意，背离当初国家引入和建立监理制度的初衷。近年来业界取消强制监理制度的呼声较高，住建部也有所行动，部分省市如北京、上海、天津、山西、深圳、成都等也在尝试缩小强制监理的范围。

取消强制监理制度的目的在于消除社会监督机构进入工程质量安全监督市场壁垒，鼓励具有专业技能、信誉良好的第三方质量安全监督机构为建设单位和建筑企业提供技术咨询、质量安全检测与监督等专业化的服务，提高工程质量安全之保证。

内地工程质量验收实行“五方责任主体”负责制，质监站对验收行为进行监督，这种制度存在一定的缺陷。首先，未体现建设单位为工程项目质量第一责任人的制度设计，弱化了建设单位质量责任；其次，工程项目由建设单位投资和拥有，其设计、施工质量验收本应由建设单位独立承担，其他四方的勘察、设计、施工、监理作为建设单位的服务提供者，从物权角度并不具备验收资格，而且勘察、设计、监理单位只能对自己所承担的工作负责，无义务对其他单位的工作承担责任。故应改革工程质量验收制度，工程质量的验收由建设单位负责，政府部门负责对土地使用、建筑规划、结构安全、节能、环保、消防等涉及公共安全的关键项目进行验收，关键项目验收合格后由政府部门颁发准允使用许可。

目前内地工程服务类费用已全面放开，改为市场调节价。住建部印发的《工程造价改革工作方案》明确取消最高投标限价按定额计价的规定，同时将逐步停止发布预算定额。2020年1月8日国务院常务会议提出，全面推行过程结算，随后浙江、四川、福建、湖南等地也陆续颁布推行实施意见。取消工程造价定额，实行工程价格市场形成的机制和全面推行过程结算已是大势所趋。

内地招标承包以企业资质为门槛，招标评标设置了资质等级、获奖、职称门槛或加分项，对大企业有利，却严重地挤压小企业的生存空间，也基本杜绝了资质、获奖、职称均无的澳门企业参与机会。故应在招投承包时取消资质等级、奖项、职称的门槛或加分，营造机会均等的公平环境，同时允许不同的设计单位分别承担各专业的设计，总承包商可自主决定分包发包范围，取消总承包商必须承担主体结构施工的规定和强制配备施工现场专业人员的数量要求。

总的来说，横琴粤澳深度合作区建筑行业制度创新存在较大的空间和紧迫性，而制度创新的出发点和目标均在厘清政府、企业、执业人员间的职责关系和职责边界，构建权责明确、边界清晰、运转高效的工程质量安全保证体系，建立起与澳门衔接、与国际接轨的监管标准和规范制度。

为实现深合区战略定位，完成历史赋予深合区的使命，深合区建筑行业制度需要结合澳门和内地实际情况重新创新设计，让澳门建筑专业人员和企业在深合区无差别、同平台竞争，为澳门建筑业提供一个在深合区立足、发展的机会，并由此融入内地建筑大市场。同时，深合区建筑业成功的创新制度也将为国内的建筑业进一步改革提供指导。

鉴于深合区面临两种制度、两种理念的对接与融合，深合区建筑业政策、制度、规定的推出，需要广泛咨询两地业界意见，民主、科学决策，以提高业界的认同和执行力度。同时，新制度要有落实的基础，包括人力资源、管理的知识经验积累等，需要经过很多年的试错、调整、补充、完善逐步达到。