工程质量关系人民群众切身利益、国家经济投资效益、建筑业可持续发展, 是建设工程的根本性问题。近年来, 党中央、国务院高度重视建设工程质量问题。2013年10月, 我国住建部提出计划用五年时间在全国范围内进行摸底式工作调研, 搜集先进性工程质量管理成果, 促进工程质量水平进一步提升。2014年9月, 住建部为规范建筑市场秩序, 保障工程质量促发展, 开展两年工程质量治理行动。2017年2月, 国务院颁发的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》指出, 为促进建筑业持续健康发展, 新型城镇化提供支撑, 提出加强工程质量安全管理。

建设工程项目因其本身涉及参与方多、生产周期长及不可逆等特点, 其质量监管也受到诸多因素的影响。目前, 多数工程质量监督机构, 沿用旧式的以工程项目为单位, 以实体质量检查与参建各方质量行为并重检查的监督模式。由于监督资源有限, 监督人员个人素质参差不齐, 造成工程参建各方违法行为的查处及质量隐患的发现滞后, 使监督工作陷于微观管理, 法制性和效率都无法充分体现。为此, 研究推行工程质量监督标准化, 无论是对监督主体工作效率的提高, 还是对监督工作科学化、系统化、规范化开展, 都具有重要的指导性作用。

本文采用了以下三种研究方法: (1) 系统分析法。系统分析方法是把要解决的问题作为一个系统, 对系统要素进行综合分析, 将系统分解成结构较为简单而又相互关联的若干子系统, 分析子系统间的相互关联和协同完成大系统的任务, 实现系统整体性能最优化。 (2) 比较分析法。基于文献综述、国内外调研和系统分解的主要思路, 对我国典型区域的工程质量监督做法进行比较和分析, 归纳出工程质量监督在制度、主体、内容、流程和手段方面的共性和差异, 以明确工程质量监督标准化模式的内容。 (3) 知识建模法。依据管理活动的主体、职责分工、内容等相关知识建立流程模型, 以组织结构图、层次结构图、流程图等方式清晰表述管理活动、任务之间的逻辑关系和运行机理, 为管理活动的开展实施提供依据。

调研发现, 北京、上海、深圳、武汉等城市在工程质量监督标准化方面做法较为完善, 本文针对上述四城市工程质量监督法规的、具体做法, 分析其共性及差异, 得出以下四方面启示。

从各地住建网站 (或质安监督网站) 上的政策法规颁布信息来看, 政府对质量监督法规体系建设都结合实际推进和完善。依据地区建设工程质量状况, 规范工程各分部分项质量管理办法和标准, 武汉市质量监督总站对于工程质量监督相关政策法规做了清晰的整理和归类。北京市住建委将工程质量与工程安全合并为质量和安全管理板块, 相关的政策文件分为安全质量监督文件、工程质量管理文件、安全生产与绿色施工文件和起重机械管理相关法规及文件。上海市因其网站涉及的服务面比较广, 把工程质量归于工程建设或建筑材料管理。深圳市政策文件中没有详细分类, 将各种法律法规通知文件统一公布。

监督机构设置因行业内实际情况不同而有所差异。我国现行的质量监督站大体上是隶属于各地建设行政部门的事业单位, 与建设行政主管部门是被委托与委托的关系。横向上, 监督机构按行政级别分层级设置为各质监站 (质安监站) 。北京、上海、深圳在市级层面将房屋市政工程的质量与安全监管工作合并设置为工程质量安全监督总站。武汉市在市级层面则将质量监督与安全监督分开设置为质监站与安监站, 分开管理。纵向上, 监督机构的设置包括人员配备、部门设置、制度制定和经费安排。

部门设置中, 各地质量监督机构的检测职能设置有所不同, 这与建筑行业市场的发展和规范程度有关。北京、上海、深圳的质监站均将检测中心从组织架构中抽离。被抽离后的检测中心无行政监管职能, 独立承接质量检测服务, 行政许可职能转至行业协会, 但与政府保持紧密联系, 表现在为政府提供检测服务时无需再进行招投标程序。武汉市则将检测中心保留在质监站内部。

监督内容涉及工程质量监督的对象、质量行为、实体质量。实体质量监督通过工程各分部分项、关键工序的实测实量来实现。质量行为监督则需要从质量责任方的履职行为来判定。

建设工程质量监督内容的标准化需依据建设工程的主要构成、管理内容与特点进行条理性梳理。以武汉市为例, 将质量监督内容划分为五个主要方面:人员管理、监督流程、监督过程、竣工验收和监督执法。

各地区依据自身市场发展情况创新出多种提高质量监督效率的方法, 以提高实时记录记载, 弥补市场监管人员不足带来的“监管真空”, 确保工程质量安全。

例如, 上海、深圳采用“双随机”监管机制, 有助于增强质量监督的公正、公平性, 提高质量监督效果。但该机制实施条件要求较高, 需在监督人员充足与项目数量匹配的条件下才能达到较好的实施效果。

再如, 北京采用“飞行”检查方式, 能够有效记录每次检查过程及问题所在, 保证检查的真实性和公平性。但是相应的管理办法还需完善, 需要有足够的管理人员和约束机制确保“飞检”工作的有效性。

此外, 监督过程中信息流的收集、储存、处理和反馈问题需借助监督系统平台和监督人员的实时记录来实现, 信息化也在工程质量监督工作中逐步发挥更大的作用。

基于以上对典型地区质量监督情况的研究, 本文从制度标准化、主体标准化、内容标准化、流程标准化和方式标准化五个方面构建工程质量监督标准化模式, 为其他地区开展质量监督工作提供一定的参考。

建设工程质量监督机构建立健全各项规章制度, 是工程质量监督系统运行、工作开展的组织保障。考虑到监督系统的层级和职能分工, 质量监督机构制度标准化划分详见图1。

此外, 还应建立监督机构工作开展的内外部约束机制, 其约束关系详见图2。

由于区域经济社会发展不均衡, 质量监督人员素质、业务水平、执法能力等有高有低, 建筑市场环境条件、参建主体实力等不尽相同, 对工程质量监督工作效率有着不同程度的影响。通过比较典型地区政府监督标准化的做法, 建议各地工程质量监督工作实行差别化管理制度。应根据不同建筑企业业绩、信誉、质量保证能力等情况制定质量监督方案, 对信誉差、能力弱的企业, 要增加抽查频次, 加大抽查力度。监督方式上, 对于有条件的监督机构, 根据其承接项目的性质及专项检查的重要性采用“双随机”监管机制, 配合辅助设备进行记录;对于常规的检查, 可继续采用传统的固定监管人员监管机制。

信息化制度的设立有利于监督过程规范化和监管工作流程化。各地的信息化进程中, 上海、江苏及广州等地的信息化覆盖面较大。信息系统开发、互联系统接口、信息获取渠道和统计分析, 需要相应信息化管理制度来保障和推进。有针对性地制定各项登记、监督、备案及统计制度, 规划好监督工作流程之间的信息衔接, 可以节省重复沟通浪费的时间。

工程质量监督管理工作的内容分为全国、省级和市级三个层次, 层层递进, 逐级加深。省、市各级住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内工程质量监督管理, 其所属的工程质量监督机构具体负责工程质量监督管理的实施。市级工程质量监督展开范围一般在省级工程质量监督管理工作内容框架下进行, 根据政府监督执法能力和本区域的工程质量状况对其进行进一步细化。监督机构作为质量监督管理主体, 在人员配备与组织机构、管理制度、仪器设备与监督经费等方面均需具备必要的基本条件。

各典型地区工程质量监督的内容和程序总体上是一致的。参考《武汉市房屋建筑工程质量监督程序 (试行) 》 (武城建规[2012]246号) , 将工程质量监督管理分为前期工作、施工过程监督、竣工验收监督、监督报告和档案管理五部分, 具体内容详见表1。

在工程质量监督实施全过程整体流程框架下, 每个阶段可再划分, 层层递进, 全面深入。监督过程管理可监督前期、监督中期和监督后期三个阶段, 分别包括的具体工作步骤如下:

政府对建设工程监督前期的工作内容包括受理建设单位申报的质量监督手续、确定监督总负责人和小组成员、完成首次现场监督抽查和制定工程质量监督计划, 如图3所示。

监督中期是对建设工程的施工过程监督, 主要包括责任方质量行为、工程实体质量及分项验收监督, 如图4所示。

监督后期是主要是对建设项目监督过程的记录进行梳理, 包括监督报告编写、审批、档案管理的流程, 如图5所示。

建设工程质量监督中除常用的督查方法外, 实践中日渐重视信息化技术数据获取、存储、分类、统计、规律分析等方面的技术支撑, 提升工程质量监督工作的有效性、准确性和充分性。

建设工程质量监督内容的系统性、综合性可通过建立工程质量监管信息平台得以实现。工程质量监管信息平台应覆盖工程项目从报监到竣工验收备案全过程的监督记录, 将建设工程全生命周期纳入监管。通过质量监督工作的流程化、信息化实现对监督机构、监督人员、监督内容、监督流程等管理的规范化。

工程质量监督信息平台应分层、分级设计、开发和实施。以互联网为运行环境, 计算机技术为操作载体, 依照省、市、县三级开发相应级别的系统平台, 管理各级系统内部的运作情况。单层级系统需针对不同级别人员设置权限, 将质量监督业务和管理工作区分开。系统平台实现省、市、县三级监督站质量监督信息共享、管理分级分工、协同配合的局面。使用者能通过信息平台快速查阅相应信息但不得任意修改。该平台能帮助政府更好地行使以工程项目为主要对象、以工程质量监督全方位为主要内容的服务职能, 成为工程质量信息收集、查询、统计、评价、归档全套服务集成体系。监管信息平台框架如图6所示。

开放式系统是指系统使用者不局限于质量监督机构内部人员, 而是各重要责任方均可使用。为方便管理, 各方登入信息平台的入口有所不同。入口的开放程度视主体不同而有差别。例如, 一线的监督任务执行人员可以在系统中完成监督任务的认领、监督进度更新、每次现场监督实施具体情况等全过程监督工作的信息化录入, 上述相关栏目入口均可以开放。设计勘察人员只能进入到质量问题中设计相关问题入口, 填写相应解决措施。各用户登录后应及时处理各自的工作任务, 若不及时处理, 人员考核绩效依照延迟时间和相应细则做扣分处理。信息平台功能如图7所示。

本文通过比较北京、上海、深圳和武汉四地的工程质量监督做法, 分析其共性和差异。基于系统性思维, 构建适用于我国的工程质量标准化模式。主要结论如下:

(1) 从制度、主体、内容、流程和方式五方面比较我国主要城市在工程质量监督方面的做法, 发现典型地区既有一些具有共性的经验性做法, 如机构设置、工作流程等, 也有一些差异性、有特色的做法, 如双随机分配监督任务、检测机构市场化分离、信息化手段运用等。

(2) 基于系统思维, 建议将工程质量监督从五个方面分解, 即工程质量监督的制度、主体、内容、流程和方式。工程质量监督标准化, 可以通过制度标准化、主体标准化、内容标准化、流程标准化、方式标准化各个方面分别实现, 再整合而成。

(3) 制度标准化主要在于工程质量监督的工作制度、机构运行制度等, 通过制定管理办法、检查表单、流程、绩效考核标准等实现。主体流程化主要在于监督机构的科学设置、人员配备、仪器设备与经费保障等方面。

(4) 内容标准化与流程标准化相互配合, 应覆盖建设工程项目全寿命周期和质量监督工作开展的事前、事中和事后三个阶段。方式标准化除了常规监督手段外, 应重视信息化技术手段的应用, 通过信息平台构建规范管理内容和流程, 并提出质量监督信息平台的构建框架。

(5) 政府推行建设工程质量监督标准化, 有利于规范各方主体的质量管理行为、营造公平合作市场环境、保障参建各方利益、保障工程质量水平, 促进建设行业健康发展。