PPP (Public-private partnership) 是指公私主体为了提供特定的服务或设施而建立的、基于伙伴合作关系的项目采购方式 (Tang等, 2013) 。广义的PPP模式包括多种细分的模式, 例如BOT (Build-Operate-Transfer) 、BT (Build-Transfer) 、BOOT (Build-Own-OperateTransfer) 等。1984年, 我国的第一个PPP项目——深圳沙角B电厂就是采用BOT模式实施的。由于基础设施的投资巨大, 因此在很多发展中国家, PPP成为政府优先考虑的项目建设模式。而即使在发达国家, 由于PPP模式能够提高项目实施的效率和绩效水平、改善公共服务的质量、节约成本、加快进度、与私营主体分担风险, 其在公共服务领域、基础设施建设领域的应用也越来越广泛 (Li等, 2005) 。

我国自上世纪80年代应用PPP模式以来, 该模式得到了迅猛的发展, 但是, 也经历了多次的起起伏伏。至今为止, 有研究表明, 我国的PPP项目 (完成的和正在实施的) 达到了7000~8000个左右。而世界银行的统计表明, 从1990年代至2011年, 我国采用PPP模式建造的项目是发展中国家最多的。2014年, 财政部、国家发改委等部委发布了40多个政府文件, 积极推行和规制我国PPP模式的发展和应用。在这个时期, 政府更加强调PPP应用的规范化、以及给予私营资本的同等待遇等问题。在政府的大力推进下, 我国出现了PPP发展的又一次热潮。2014年底, 财政部公布了首批试点的30个PPP项目, 同时, 财政部也建立了PPP中心。截至2017年6月末, 按照财政部相关要求的全国入库项目有13554个, 总投资额达16.4万亿元, 涵盖19个行业领域。2016年1月至2017年6月, 全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元。由于PPP涉及复杂的投资、管理和组织结构, 项目投资巨大, 对国计民生都有比较重大的影响, 因此, PPP项目的成功显得特别重要。系统总结国内外PPP项目的成功经验, 对我国实施PPP项目会有很强的借鉴意义。

Rockart (1982) 最早定义了关键成功要素 (Critical success factors) 的含义:关键成功要素是指在管理者达成目标的活动中, 影响管理者取得令人满意结果的重要因素。自此之后, 关键成功要素的分析和管理方法被广泛用于金融服务、信息系统、制造业等多个领域。20世纪70年代, 关键成功要素被引入工程项目管理领域 (Mohr和Spekman 1994) 。随着PPP模式的发展, 基础设施领域PPP项目的关键成功要素研究也受到很多研究者的重视 (Liu等2014) 。

在国外, 不同类型PPP项目的关键成功要素一直是重要的研究内容。例如, 在住宅建设领域, Abdul-Aziz (2011) 以马来西亚的住宅PPP项目为例, 揭示了政府部门对开发商采取的措施, 是项目成功的关键影响因素。在环保节能领域, Askar (2002) 等分析了埃及的环保节能工程, 认为正确的项目选择、竞争性的融资计划和有针对性的招标方案, 是影响环保节能工程的关键成功要素。

此外, 很多学者也研究了PPP项目不同阶段的关键成功要素问题。例如, Ng (2012) 等研究表明, 可接受的收费水平是影响PPP项目可行性研究的关键成功要素。Raisbeck (2013) 等则认为清晰的项目大纲和设计开发流程是PPP项目设计阶段的关键成功要素。

针对不同的国家, PPP项目的关键成功要素也有不同的研究结论。例如, 在发达国家, Hardcastle (2005) 等研究表明, 有效的采购管理、项目的可行性、政府担保、良好的经济环境和完善的融资市场, 是影响英国PPP项目成功最重要的因素。在发展中国家, Solomon (2012) 等则认为合理的风险分担机制、切合实际的成本效益评估、政府的支持等因素, 是影响尼日利亚PPP项目的关键成功要素。而Robert和Chan (2015) 对在1990至2013年国际期刊发表的、关于PPP项目关键成功要素的文献进行统计分析, 发现合理的风险分担、私营主体具有较强的经济实力、公共主体和社会公众的支持、以及透明的采购流程, 是这24年间学者识别最多的PPP项目关键成功要素。

在国内PPP模式的研究中, 涉及到关键成功要素的文献很多, 但是, 专门针对国内PPP模式关键成功要素的研究却很少, 代表性的研究成果有:Liu和Wilkinson (2013) 以北京地铁四号线为例, 分析发现简化的审批程序、严谨的招投标过程、公共主体强大的领导力、有效的组织管理结构、合适的补偿方案以及合理的风险分配机制, 是城市轨道交通PPP项目的关键成功要素。陈炳泉 (2010) 通过比较PPP模式在英国、澳大利亚和香港的应用经验, 认为良好的私营主体、适当的风险分配和分担、以及公共主体和私营主体的承诺和责任, 是PPP模式的关键成功要素。许娜 (2014) 分析了北京地铁四号线和成都会展中心的管理经验, 总结了14个影响准经营性城市基础设施PPP项目的关键成功要素。

本文总结了国内外17篇PPP关键成功要素文献的主要结论, 识别的PPP项目关键成功要素见表1所示。

由表1可知, 合理的风险分担机制是国内外PPP的文献中探讨最多的二级关键成功要素, 而具有雄厚实力的私营主体、公私双方强有力的承诺、稳定的宏观经济条件、透明的采购程序、有利的法律框架, 也是最受研究学者关注的PPP项目关键成功要素。

基于大量的PPP文献, 结合百度、谷歌等数据库资源, 本文共收集整理了我国31个、国外10个PPP典型项目作为案例分析的对象。在案例收集过程中, 设定了以下选取的基本标准:

(1) 不仅仅收集成功的PPP项目信息, 也收集失败的PPP项目信息。针对失败的PPP项目进行分析, 更有利于识别PPP项目的关键成功要素。

(2) 收集的PPP项目信息必须是完整的。为了达到这样的目标, 在PPP的期刊论文、硕博士论文、以及百度等数据库资源中, 收集PPP项目详细而完整的数据和资料, 特别是关于该项目失败和成功原因的分析必须是完整的。

(3) 收集的PPP项目信息必须是可靠的。为了达到这样的目标, 对于存在疑问的PPP数据或资料, 会采用多个文献资源进行比对, 例如PPP的期刊论文、硕博士论文、以及百度等数据库, 当出现不一致的信息时, 以权威的期刊信息为准。

(4) 收集的PPP项目信息必须具有典型意义。自1984年我国第一个BOT项目实施以来, PPP在我国的发展已经经历了超过30年的时间, 很多具有典型意义的成功/失败项目是国内外研究者都熟知的, 例如沙角电厂B厂项目;而在国外的PPP项目中, 英吉利海峡的海底隧道项目, 也是非常具有典型意义的。这些项目是本文分析的案例对象。

(5) 收集的PPP项目信息在时间跨度上是比较均匀的。由于PPP模式在我国的发展经历了多次起起伏伏, 每个阶段PPP采用的基本模式, 所处的政策环境、经济条件是不一致的, 因此, 案例应该涵盖各个阶段的PPP项目, 才能体现我国PPP模式发展的整体特征。

(6) 收集的PPP项目在类型/模式的分布上是比较均衡的。基于前文的分析可知, 我国PPP模式的发展经历了四个阶段, 不同的阶段有比较显著的项目类型/模式特征, 例如, 早期的PPP项目大部分以BOT模式为主。此外, 为了更系统地反映PPP在不同类型项目/模式中的关键成功要素, 本文收集的PPP案例包括了BOT、BT等多种模式, 也涉及了供水供电、污水处理、桥梁隧道、文体中心等领域, 基本涵盖了PPP项目适用的重要领域。

国内的PPP项目案例共计31个, 其中包括18个成功的PPP案例和13个失败的PPP案例, 这些案例成功或失败的关键原因分析见表2、表3所示。

通过对表2、表3中18个成功案例和13个失败案例的成功/失败原因的分类汇总, 发现我国PPP项目的关键成功要素, 按照重要性的顺序排列是公共主体因素、合同因素、采购因素、私营主体因素、社会因素、法律因素。

(1) 公共主体因素

在关键成功要素的分析中, 与公共主体相关的因素主要指获得公共主体的支持和承诺等方面。基于文献综述, 公共主体的因素细分为:简化的审批程序、政府提供担保、具有良好组织和积极付出的公共机构、有效的监管机制、良好的治理等二级因素。例如, 广西来宾电厂在建设初期, 广西省政府对该项目提供了税收优惠、价格调整等一系列政策支持。同时, 在招标阶段以公开和透明为原则面向国际公开招标, 对各投标人同等对待, 开放了外资进入国内市场的大门。由此可见, PPP项目的成功与公共主体的支持密切相关, 而南京长江大桥也是在政府的大力支持和推动下顺利完成的。

在失败的原因分析中, 与公共主体相关的要素包括:政府审批延误、政府腐败、政府承诺失信等方面。

(1) 政府审批延误是指由于政府的决策程序不规范、前期准备不足等引起的决策过程冗长或决策失误 (亓霞等2009) 。例如, 上海大场自来水厂在民营资本进入之后, 需要通过提价实现预期收益, 而我国公共事业价格变化需要经历繁杂的审批过程, 影响了项目的正常运营, 最终导致泰晤士水利退出了大场水厂的股份。

(2) 政府腐败行为不仅会增加参与PPP项目的私营主体的成本, 而且会严重损害国家和政府的形象。例如, 在廉江中法供水厂项目中, 中法水务集团在利益的驱使下, 通过各种措施规避相关法律规定, 而部分业主人员也从中获得利益, 中法水务遭受了巨大的经济损失。

(3) 政府承诺失信是指政府不遵守契约规定的各类行为, 例如违反唯一性建设条款, 建设了可替代的其他项目。其中, 福建晋江刺桐大桥和南京长江隧道的失败, 都是由于周边出现了竞争性的桥梁, 导致通行车辆大幅减少, 从而引发私营主体预期市场收益的不足。同样, 杭州湾跨海大桥也是由于政府违背承诺建设其他项目, 最终引起民营企业股东的撤资。

(2) 合同因素

在PPP项目关键成功要素的分析中, 与合同相关的因素包括:合理的合同风险分担机制、合理的合同利益分配机制、有效的合同激励机制等方面。在合同中明确参与双方的责任和义务, 能够有效解决建设、运营过程中出现的纠纷, 维护项目各参与方的合法权益。例如, 国家体育馆PPP项目在建设过程中, 因为合同问题多次引发项目公司与公共主体之间的争议、项目公司与设计联合体之间的争议、项目公司股东之间的争议, 其中争议最大的问题是由谁承担因建设期间的设计变更和工期拖延带来的成本超支。

(3) 采购因素

与采购相关的关键成功因素主要有:透明的采购程序、竞争的采购方法、选择合理的开发模式等。透明的采购程序能够保证政府部门获得最佳的合作伙伴, 灵活的融资方式能够确保项目资金供给的持续性和稳定性, 项目群式的开发模式能够调动私营部门的积极性, 实现多元互利的项目目标。例如, 深圳大运中心PPP项目通过构建商业——场馆——片区的联动项目群开发模式, 将商业运营收入用于平衡场馆运营的费用, 为场馆的日常维护提供了资金来源, 解决了体育场馆的赛后利用和产业运营的难题。

(4) 私营主体的因素

与私营主体相关的因素主要包括:私营主体是否具备雄厚的资金实力、经验丰富的专业团队、卓越的领导才能等。例如, 香港迪士尼乐园PPP项目引进华特迪士尼公司资本, 华特迪士尼公司先后参与美国、东京、巴黎等地的迪士尼乐园建设, 为香港迪士尼乐园的建设积累了丰富的实践经验。此外, 华特迪士尼公司优秀的管理团队、与香港特别行政区良好的沟通交流, 成为项目成功的基础。反之, 私营主体的建设运营能力不足、管理经验的缺乏, 会导致PPP项目的失败。例如, 台湾南北高速铁路项目失败的主要原因之一就是中选的私营主体缺乏实施PPP项目的实力。

(5) 社会因素

与社会相关的因素主要是指社会经济条件有利、符合社会公众的利益、并获得公众的支持。例如, 苏州市政府在吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建设期间, 坚持以人为本打造花园式的环境, 并积极与当地居民进行交流互动, 最终赢得了民众的支持, 保证了项目的顺利进行。反之, 上海大场自来水项目、兰州威立雅水务项目、北京第十水厂项目, 都由于过高的水价, 损害了公众的利益, 政府迫于舆论压力不得不与私营主体进行协商或重新谈判, 由此导致了这些PPP项目的失败。

(6) 法律因素

与法律相关的因素主要是指有利的、系统的、完整的PPP法律框架。其中, 法律的变更会对PPP项目的合法性、协议的有效性、产品的市场需求产生影响, 进一步影响项目的正常运营 (亓霞等2009) 。例如, 在长春市汇津污水处理厂项目中, 政府以废除《专营办法》为理由, 停止向合作企业支付污水处理费用, 该项目最终以政府回购而结束。

我国PPP模式研究的起步较晚, 而英国、加拿大、澳大利亚、美国等发达国家在20世纪80年代初, 就开始探索PPP模式在公共交通、公共安全和公共不动产方面的应用研究, 至今已经形成了比较完整的理论体系。因此, 本文在分析我国PPP案例关键成功要素的基础上, 选取10个国外的典型案例 (5个成功案例、5个失败案例, 地区分布较为均衡) , 识别国外PPP项目成功/失败的主要原因, 详见表4所示。

从表4可以看出, 通过对10个国外PPP案例的成功/失败原因的分类汇总, 发现国外PPP项目的关键成功要素, 按照重要性的顺序排列是公共主体因素、合同因素、私营主体因素、社会因素、采购因素、法律因素。

(1) 公共主体因素

公共主体因素也是影响国外PPP项目成功或失败的关键因素。政府的大力支持能够为项目的顺利推进提供保障;反之, 政府监管不力、决策审批执行力差等问题会对项目产生不利影响。例如, 在加州南部湾区SR-125收费公路项目中, 政府部门的评估工作不及时, 直接影响了项目的进程。

(2) 合同因素

严谨细致的合同条款能够保护PPP项目各参与方的权益, 确保合理的利益分配。例如, 在悉尼隧道项目中, 项目双方以书面形式确定了利益和风险的分配, 并且在合同中对绩效评定和审计程序作出了严格的规定, 这就清晰地界定了政府主体和私营主体的角色和责任范围。此外, 合同的类型也会对项目实施的进展产生影响, 例如, 在英吉利海峡的海底隧道工程中, 采用成本加酬金合同, 该合同形式对私营主体缺乏足够的激励, 从而引起了较多的工期拖延和成本超支。

(3) 私营主体因素

对私营主体而言, 有信誉、有实力的企业能够为PPP项目建设和运营提供优质的管理团队。例如, 英国M6收费公路项目中, 在处理争端时, 特许经营方积极与反对方协商, 并承担了增加的成本。反之, 缺乏管理能力、没有实力的私营主体就会导致项目的失败, 例如, 伦敦地铁项目的私营企业内部管理混乱, 缺乏有力的领导和专业的运营团队, 最后导致了这个项目的失败。

(4) 社会因素

良好的社会氛围和条件、民众的积极支持能够推动项目的进行, 而不良的社会氛围和条件、负面的舆论压力则会迫使项目走向失败。例如, 在英国赛文河第二大桥的建设前期, 私营主体积极地与周边民众进行沟通, 为减轻施工期间对民众生活的影响, 建设了材料进场的专用道路, 获得了广泛的社会支持。此外, 澳大利亚维多利亚看守所项目也是典型的案例, 该项目在设计时考虑到改善囚犯的关押环境, 赢得了社会各界的关注与支持, 并在运营管理期间获得了关押人群的赞誉。

(5) 采购因素

灵活的融资模式能够为项目提供坚实的资金保障。以加拿大407号高速公路为例, 当地政府创新性地使用发行债券的融资模式, 加快了项目的融资进程, 为项目实施提供坚实的资金保障。

(6) 法律因素

法律的变更或法律与实践的脱节会阻碍PPP项目的顺利实施。例如, 加州南部湾区SR-125收费公路失败的重要原因之一, 就是立法不符合项目实施的实际需求, 进而引起项目进度的拖延。

在上述分析的基础上, 本文对国内外典型PPP项目关键成功要素的重要性进行了排序, 见表5所示。

对比国内外的PPP案例统计结果发现, 公共主体因素、合同因素都是国内外PPP项目最重要的两个关键成功要素。而法律因素在所有的成功要素中相对最不重要。得出这些结论的主要原因在于:

(1) 案例统计数量的差异可能会影响研究的成果。为了使研究结论更有借鉴意义, 本文统计了更多的国内PPP项目案例, 相对而言, 国外的PPP案例较少, 案例数量的差异会影响统计结果。

(2) 发达国家应用PPP模式建设项目的历史更早, 有相对丰富的PPP项目发展经验、更为成熟的采购流程和制度、私营主体也更有实力或经验, 由此, 使得国内外的PPP项目中, 对于采购因素、私营主体因素和社会因素可能会有不同的重要性排序。

基于国内31个和国外10个PPP项目成功/失败原因的分析, 本文归纳出影响国内外PPP项目成功的最主要因素是公共主体因素和合同因素。作为项目的发起人, 公共主体设计了项目的开发模式、组织架构, 决定了项目的采购方式和合同策略, 因此, 在很大程度上决定了项目的治理方式。此外, PPP项目涉及到复杂的合同体系, 每个合同都定义了PPP项目的特定内容, 公平合理的风险分配能够充分调动参与方的积极性, 从而以最小的成本、最高的效率实现合同目标。从这个角度, PPP项目的管理者应该充分关注对公共主体和合同方面的研究, 以提高项目成功的可能性。

本文虽然设定了比较严格的案例选择标准, 但是, 受到文献可获得性的限制、文献真实性的影响、论文篇幅的局限, 此外, 在海量的PPP项目中, 仅挑选少量的PPP案例进行研究, 因此, 本文的研究结论不能全面反映国内外实施PPP项目的关键成功要素。而对于不同案例关键成功要素的理解、不同文献关键成功要素的识别, 不同的研究者观点也会存在一定的差异。在今后的研究中, 将总结更多的国内外PPP项目成功/失败经验, 结合采用专家调查法进行验证, 以更完整地呈现PPP成功和失败的工程实践。