近年来, 我国各级政府积极地将PPP模式引入基础设施及公用事业领域中, 这对缓解地方政府债务和减轻财政压力具有重要作用。根据项目在运营期内收益形式的不同, 可分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。其中, 使用者付费类项目通过项目运作就可获得合理利润, 而政府付费和可行性缺口类项目由于本身不具有收费能力或使用者付费不足, 需要财政补贴满足社会资本获得合理的投资回报, 从而引导其积极投资PPP项目。然而这种以基于项目未来盈利能力的财政补贴机制, 有可能引发社会资本财政依赖性。所谓财政依赖性是指社会资本缺乏降低运营成本、改善服务质量的动力, 过度依赖于财政补贴实现项目正常运作并获取投资回报。这不仅损害了社会公众利益, 同时也加重了地方政府财政负担。因此, 研究如何抑制社会资本财政依赖性对提高项目运营效率具有重要意义。

由于PPP项目早期就得到国外政府的大力支持, 关于项目财政补贴的研究也相对成熟, 主要集中在需求风险分担、补贴的期权性质、动态补贴机制等方面。Charles (2006) 采用蒙特卡洛模拟的方法分析马来西亚高速公路PPP项目, 发现将财政补贴视作看跌期权可以有效平衡项目风险和收益。Ho (2006) 通过构建政府与社会资本间的再谈判博弈模型, 针对政府事后补贴机制进行研究, 认为当社会资本申请项目补贴时, 政府应当权衡给予补贴和拒绝补贴而导致项目破产后收益大小。Carmen等 (2008) 通过建立动态补偿模型以港口设施PPP项目为研究对象, 认为当项目第n年市场需求不足时, 政府给予最优补贴额度应为第n年与第n-1年累计净现值的差额。Armada等 (2012) 运用实物期权理论分析PPP项目中投资补贴和收益补贴对社会资本的激励效果, 发现收益补贴提高了项目投资价值, 更加吸引社会资本。

国内关于PPP模式下财政补贴的研究分为两类, 一是关于如何提高补贴的效率。学者们提出, 鼓励公众参与与绩效考核补贴机制, 以解决政府与社会资本之间的信息不对称问题 (周春燕、李一龙) 。随着PPP项目的迅速推广, 补贴额度加大, 苏志浩等 (2016) 比较分析了PPP项目实施固定补贴和变动补贴模式优劣势, 提出将补贴金额与使用量、服务水平等指标挂钩的补贴形式, 才能约束社会资本认真履行建设运营项目的责任。曹启龙等 (2016) 运用委托代理模型研究“补建设”与“补运营”两种模式下的社会资本最优努力行为和政府最优激励系数, 结果表明将项目运营成本和收益纳入考虑范围的“补运营”模式更能够激励社会资本。刘林等 (2016) 构建不完全信息博弈模型分别研究建设期与运营期补贴确定机制, 认为相较于建设期一次性补贴方式, 根据社会资本的经营成本与努力程度, 在经营期内实施动态补贴方式更加有效防范道德风险问题。王卓甫等 (2017) 以公益性PPP项目为例通过建立斯塔克伯格博弈模型, 以社会资本服务质量与努力水平作为补贴决策依据, 求出在满足净社会效益最大化时的最优特许期限及政府的最优年补贴成本。

二是关于如何测算财政补贴金额。佟琼等 (2011) 以北京轨道交通项目为研究对象, 构建基于外部效应的指标体系与计量模型, 将计算得出的财政补贴总额与政府实际补贴额度比较后发现, 项目中存在投资补贴不足而运营补贴过度的问题, 并提出开发沿线土地、适时调整票价和票制的建议。刘向杰 (2011) 构建政府多目标最小化比例补贴决策优选模型, 并以污水处理企业为例进行模拟测算, 发现财政补贴比例与投资回收年限有关, 即企业的特许经营期限越长, 政府对污水处理企业一次性补贴比例越小。徐丹等 (2013) 通过分析轨道交通PPP项目政策性亏损和政策性优惠的组成部分, 测算出财政补贴基数, 即为政策性亏损与优惠的差额, 并在此基础上提出基于公众满意度的补贴机制以提高社会资本运营效率。王建斌等 (2017) 以城市轨道交通PPP项目为例, 客流风险使社会资本收益存在不确定性, 通过构建政府担保收益补贴模型, 得出合理的政府担保上下限, 并对北京地铁四号线PPP项目模拟测算, 验证了该模型的合理性。

已有研究基本上都肯定了PPP项目中财政补贴的必要性, 并考察了政府与社会资本合作的影响因素, 如市场需求、运营成本等, 尝试测算出最优补贴额度及补贴模式。但是较少有研究从项目内部考察, 基于委托代理关系下如何甄别社会资本自身的经营能力、如何判别社会资本是否存在财政依赖性。因此, 本文基于项目中财政补贴面临的困境, 如财政补贴或许难以提高社会资本生产积极性, 反而引发其偷懒及虚报成本等依赖财政补贴行为, 通过构建委托代理理论下的博弈模型分析影响这两种行为的因素, 并根据分析结果对如何抑制社会资本财政依赖性提出政策建议。

伴随着PPP项目在全国各地的迅速推广, 根据财政部PPP综合信息平台发布的季报显示, 截至2017年6月末, 纳入项目库的项目数为13554个, 总投资额约为16.3万亿元。数据表明, 6月末使用者付费类项目4929个, 同2016年1月末相比增幅为48%;可行性缺口补助类和政府付费类项目分别为3966个、4659个, 同2016年1月末相比增幅分别高达139%、133%。自2016年6月末以来, 使用者付费类项目增速放缓, 平均增长率约为7%, 相反依赖于政府付费和政府补贴的项目增速更加明显, 平均增长率分别为15%、16%。全年政府付费和可行性缺口补助类项目占比提高至64%, 而使用者付费项目比例逐步下降, 这意味着地方政府在PPP项目长周期运营中, 需要承担更多的财政支出责任, 即需要支付更多的财政补贴。

由于多数PPP项目盈利不足的原因, 政府给予社会资本财政补贴使其获得合理的投资回报。但这种补贴方式, 在一定程度上掩盖了项目的经营风险, 容易导致社会资本产生财政依赖性。在政府与社会资本的委托代理关系中, 政府作为项目委托人难以获取作为代理人的社会资本的真实成本和收益信息。同时, 由于缺乏有效的监督与激励机制, 社会资本会在财政补贴能够满足其合理投资回报的前提下, 缺少改善服务质量与提高经营效率的动力, 而过度依赖于财政补贴。主要表现为:一方面财政补贴直接增加了社会资本的利润, 同时引发其偷懒行为, 进而可能导致公共产品质量下降, 使得社会公共利益受损;另一方面社会资本可能会虚报成本以骗取更多的财政补贴, 并减少自身资金投入, 导致PPP项目中政府资金比重增加。严重的, 很可能会出现越亏损越补贴的现象, 例如英国伦敦地铁PPP项目、广西来宾B电厂项目。

与此同时, 我国地方政府债务规模过快攀升, 地方财政资金短缺。截止2016年末, 财政部相关数据显示, 全国地方政府债务余额为15.32万亿元, 地方财政赤字高达7800亿元。在这一背景下, 如何有效运用PPP模式发展地方经济, 如何识别必要的财政补贴, 降低社会资本的财政依赖性, 避免政府在项目中承担过多的支出责任, 并加重地方政府财政负担, 显得尤为迫切和必要。

政府将项目委托给社会资本是为了提高公共产品的质量或服务供给效率, 实现社会效益最大化, 而社会资本则是通过建设运营项目追求经济效益最优, 在这段委托代理关系中二者的利益目标不一致。消费者因使用项目提供的产品或服务进行付费, 政府根据项目收费情况和建设运营成本确定财政补贴的金额。同时, 在特许经营期内PPP项目整体运营状况也要接受政府和消费者的监督。因而, 参考罗剑 (2015) 的研究, 各参与方的行为选择构成了一个围绕PPP项目运行的博弈关系网, 可用图1表示:

在PPP项目中, 为了明确政府与社会资本二者的决策过程, 通过构建博弈模型分析他们选择行为的影响因素, 现假定如下:

(1) 假定作为博弈双方的社会资本与政府都是风险中性的理性经济人, 即都追求自身的利益最大化, 并且二者不存在合谋行为。政府可以选择两种基本策略行为:监督和不监督;社会资本也存在两种策略行为:偷懒和努力。

(2) 假定PPP模式下社会资本采取努力行为时获得的收益为R₁, 项目运营成本为C₁, 偷懒情况下获得收益为R₂, 此时运营成本为C₂。当社会资本采取偷懒行为时, 比如不进行项目维护、设备更新或者减少项目的投资额, 例如减少原材料和人工成本等偷工减料行为, 一般情况下C₂<C₁;假设α为效益传导系数, 比如PPP项目经济效益的增加而带来相应社会效益的提升, 则政府在社会资本采取努力与偷懒行为下的收益分别为αR₁、αR₂。政府为满足社会资本合理利润给予的补贴额为S, 监督其是否会发生偷懒行为的监督成本为C₃, 对发现社会资本偷懒的惩罚金额为F。

(3) 假定在长期博弈中, 政府可以准确的从观测到的变量中, 例如公共产品服务或质量下降, 推断出社会资本的努力水平。因此, 当社会资本偷懒且政府采取监督行为时, 社会资本将得不到补贴, 并且还会处以F的罚金, 此时其效用为R₂-C₂-F, 政府的效用为αR₂+F-C₃;当政府采取不监督行为时, 社会资本的效用为R₂-C₂+S, 政府的效用为αR₂-S, 如表1所示。

(4) 假定社会资本不采取偷懒行为, 其效用为R₁-C₁+S, 政府采取监督行为时, 政府需要付出C₃的监督成本, 此时其效用为αR₁-S-C₃;当政府不监督时, 其效用为αR₁-S。

假设政府与社会资本的选择依据是获得的收益最大, 也就是政府监督与不监督, 社会资本选择偷懒与努力的动机都是它们所做出的选择可以使效益最大。下面分析政府和社会资本在博弈中的选择。

(1) 当R₂-C₂-F>R₁-C₁+S时, 无论政府是否监督, 社会资本偷懒行为下的收益大于努力行为下的收益, 因此其一定会采取偷懒行为。此时, 若αR₂+F-C₃>αR₂-S, 政府的最优策略为监督。因而, {偷懒, 监督}是双方都占优的纯策略纳什均衡。

(2) 当αR₂-S>αR₂+F-C₃时, 无论社会资本是否偷懒, 政府不监管行为下的收益大于监管行为下的收益, 因此其一定会采取不监管行为。此时, 若R₁-C₁+S>R₂-C₂+S, 社会资本的最优策略为努力。因而, {努力, 不监督}是模型的纯策略纳什均衡。

(3) 同理, 当αR₂-S>αR₂+F-C₃时, 若R₂-C₂+S>R₁-C₁+S, 即社会资本偷懒行为下的收益大于努力行为下的收益, 其最优策略为偷懒。博弈有纯策略纳什均衡{偷懒, 不监督}, 存在帕累托改进。

(4) 当R₂-C₂+S>R₁-C₁+S, αR₂+F-C₃>αR₂-S且R₁-C₁+S>R₂-C₂-F时, 在这种情况下博弈不存在纯策略纳什均衡, 其处于无限循环状态。需要分析政府以及社会资本在博弈中的混合策略和混合策略纳什均衡。

假设社会资本有p的概率选择偷懒, 政府有q的概率选择监督, 则政府有 (1-q) 的概率不愿意消耗精力去监督社会资本, 社会资本有 (1-p) 的可能不选择偷懒。政府与社会资本的期望函数为EG、ES。

首先, 社会资本策略选择分析, 社会资本期望效用:

其次, 政府策略选择分析:政府期望效用为:

综合上述分析, 混合策略博弈的纳什均衡解为:

根据最终的博弈均衡解式 (5) 可知, 在PPP项目中, 当惩罚金额与补贴金额一定时, 社会资本采取偷懒行为时的利润 (R₂-C₂) 远高于努力情况下获得的利润 (R₁-C₁) 时, 那么, 社会资本越可能采取偷懒行为, 因此政府越有必要实施严格的监督惩罚机制阻止社会资本这种行为。对于社会资本而言, 其偷懒的概率与惩罚金额F、政府补贴金额S、政府的监督成本C₃有关。当财政补贴金额一定时, 政府采取监督措施的成本越小、对社会资本的惩罚金额越大, 社会资本的偷懒概率则越小。当政府的监督成本与设置的惩罚金额一定时, 政府补贴金额越大时, 社会资本就越不敢偷懒, 这与效率工资理论的观点相一致。Solow (1980) 在提出效率工资理论时指出, 向员工支付远高于市场平均水平的工资是有效防止其偷懒的激励办法。在本文中, 此时的补贴可以看成是激励性补贴, 当社会资本越努力其获得的补贴金额越高, 但当其选择偷懒行为并被发现时, 这部分补贴将会被收回成为“偷懒成本”, 当“偷懒成本”越高时, 社会资本选择偷懒的概率越小。

在得出政府补贴金额与社会资本偷懒的概率呈负相关关系结论的基础上, 为解决社会资本偷懒问题, 本文在接下来的虚报成本行为分析中, 提出基于绩效考核方式的激励性补贴机制, 将社会资本的补贴额度与其努力程度相挂钩, 即社会资本越努力建设经营PPP项目, 其获得的补贴额越高, 作为奖励措施, 但当其一旦出现偷懒行为, 则实行严格的惩罚措施, 从而减少其偷懒倾向性。

在PPP项目中, 政府通过社会资本提供的运营成本与收益信息确定财政补贴的金额, 从而保证其能够获得合理的投资回报。但是由于信息不对称, 社会资本存在着通过虚报成本信息等非生产性经济行为来获取更多的财政补贴, 而不是通过自身努力来积极提高项目的运营效率和改善服务质量, 从而获得正常利润。

为了有效控制PPP项目中出现的虚报成本行为, 由此引入绩效补贴机制。若社会资本年末未通过绩效考核, 则实际只能获得补贴S₀, 即S_实际补贴=S₀, 此时的补贴额度将不能满足其达到预期投资回报率的要求;若能通过绩效考核, 则还可以另外获得绩效补贴S_j, 此时实际获得的补贴为S_实际补贴=S₀+S_j, 另外假定每年末通过绩效考核的概率为α (0≤α<1) , 其与社会资本的努力程度有关。因此每年末的预期补贴为:

假定社会资本的特许经营期为n, r为PPP项目的预期投资回报率, 从项目财务指标净现值的角度看, 通过财政补贴使得社会资本获得一定水平的净现值收入, 则补贴的贴现系数为δ=1/ (1+r) (0<δ<1) 。因此, 在社会资本不采取虚报成本行为的情况下, 其预期收益流的净现值为:

假设社会资本采取虚报成本行为, 若不被政府发现则可以获得原定的补贴S和由虚报成本“骗补”行为带来的额外补贴S_额外补贴, 若被发现则不能获得补贴, 且处以金额为F的罚款。引入虚报成本行为被政府发现的概率β, 其与政府掌握社会资本真实运营成本的信息程度有关。因此当政府进行监督且社会资本虚报成本时的预期补贴为:

当社会资本从第一年开始虚报成本时, 其预期收益流的净现值为:

由式 (6) 和式 (7) 得到社会资本在虚报成本与不虚报成本之间的收益差额为:

参考曹艳杰 (2010) 的研究, ΔE表示社会资本隐瞒信息套取财政补贴所增加的总收益, 当ΔE>0时, 表示社会资本具有虚报成本的动机, 且当ΔE越大时, 动机越强烈, 其虚报成本的可能性越大。因此用ΔE代表社会资本的虚报成本程度。

根据对ΔE的分析, 社会资本虚报成本的程度与其被政府发现的概率β、绩效补贴S、虚报成本所获得的额外补贴S_额外补贴以及被发现后的惩罚金额F有关。通过对这些变量求偏导, 进而分析它们对社会资本虚报成本程度的影响。

式 (11) 说明, 社会资本虚报成本的程度与其从事该行为被政府发现的可能性呈负相关。其中成功发现的概率与项目运营期间的信息公开程度有关, 即政府掌握社会资本的有效信息越多, 社会资本虚报成本的行为被发现的概率越大。

式 (12) 说明, 社会资本虚报成本的程度与其从事该行为被政府发现而遭受处罚的金额大小呈负相关。即当项目合同事先规定对社会资本虚报成本行为的处罚或约束越强, 那么其违约的可能就越小。

式 (13) 说明, 社会资本虚报成本的程度与其从事该行为获得的额外收益呈正相关, 即当社会资本虚报成本所套取的额外补贴S_额外补贴越大时, 社会资本虚报成本的动机越强烈, 对其激励成本越高。

式 (14) 说明, 社会资本预期补贴额度S与其虚报成本程度成负相关关系, 同时结合式 (6) S=S₀+αS_j可知, 预期补贴额度与绩效补贴额度呈正相关关系, 即当绩效补贴额度越高, 预期补贴额度越高, 对社会资本的激励性越强, 从事采取虚报成本的行为成本越高, 其动机也就越小。

上述的博弈分析表明, 引入严格的监督惩罚措施、激励性补贴机制能够有效减少社会资本采取偷懒或虚报成本行为, 抑制其财政依赖性, 提高自身的生产积极性。基于此, 为了促进PPP项目的科学决策和顺利实施, 本文提出以下建议。

要进一步提高PPP项目的信息公开程度, 需要政府应当以法律法规的形式, 要求社会资本真实的公布PPP项目的运营状况以及财政补贴的使用情况, 同时建立信息公开平台, 接受政府与社会公众的广泛监督, 这样降低了政府的监督成本, 从而迫使社会资本提高经营效率。同时, 政府也应当及时披露对PPP项目的监管信息, 提高监管工作透明度, 减少因监管工作中的信息不对称而导致的道德风险问题。

因此, 政府应建立完善的财政补贴核查机制, 派驻审计部门定期对项目的财务进行审查, 监督项目经营状况及补贴资金利用情况, 一旦发现社会资本在项目运营期间有偷工减料的行为, 采取严格的惩罚措施, 同时也将失去再次申请财政补贴的权利, 并处以较大金额的罚款, 以提高其投机成本。

建立将补贴额度应与社会资本的努力程度挂钩的绩效补贴方式, 对项目执行情况、产品或服务的质量进行考核, 有奖励与惩罚的激励性补贴机制, 能够促进社会资本不断的提高服务水平, 满足公众对基础设施和公用项目服务的要求。因此将对社会资本财政补贴模型设为:

假设社会资本实际提供的服务水平为H, 而政府规定的最低服务水平要求为;S₁表示固定补贴额度, 满足社会资本一定的投资回报, 但是要小于其预期投资回报;为补贴系数。当社会资本提供的产品或服务质量高于所规定的最低水平时, 则是正向激励补贴系数, 社会资本可以因选择努力行为获得更高的补贴金额;当社会资本提供的产品或服务质量低于所规定的最低水平时, 则是负向激励补贴系数, 社会资本也因偷懒获得了一定的惩罚。

目前我国PPP项目主要是采取直接补贴方式, 给政府带来了较大的财政压力, 因而建议提高间接补贴比例。间接补贴主要包括税收优惠、项目沿线土地开发、实物投资等。比如政府可以提供一些资源补偿项目, 将公共基础设施或者公共事业项目周边的资源开发权交给社会资本, 这样既可以提高投资者的盈利能力, 确保其能够获得合理的回报, 又可以促进社会资本间的竞争, 充分调动社会资本经营PPP项目的积极性, 缓解财政压力。同时, 给予社会资本一定的税收优惠, 降低项目的运营成本, 减轻社会资本的经营负担。此外, 社会资本可以利用剩余资金引进先进的生产技术或者不断地进行创新管理, 也可以间接降低企业经营成本, 提高项目运营效率。

在PPP项目中, 财政补贴或许难以充分激励社会资本提高项目经营效率, 相反可能导致社会资本的财政依赖性, 引发其偷懒及虚报成本等投机行为。本文运用委托代理理论构建了博弈模型, 分析在信息不对称条件下社会资本的表现, 并进而设计了实施严格的监督惩罚措施和激励性补贴机制等方案。不仅如此, 同时鼓励媒体及社会公众发挥监督作用, 有效抑制社会资本寻租及政府创租行为。这样PPP模式能够发挥其减轻地方政府财政压力、促进基础设施项目融资的作用。