工程质量一直是建筑业高度关注的问题, 我国政府管理部门采取了一系列政策和措施对工程质量进行监管及保障, 但工程使用过程中的质量投诉事件仍然频发。可见, 工程质量仍然是我国建筑业所面临的关键问题。相较于我国对工程质量采取行政管理措施, 国际上更广泛采用的是工程质量保险制度, 通过市场手段来实现对工程质量的管控和保障。工程质量保险制度最早起源于法国, 也称之为内在缺陷保险制度 (IDI, Inherent Defect Insurance) , 英国、西班牙、新加坡、日本等多国在学习借鉴法国模式的基础上也推行了工程质量保险制度, 显示出较好的效果。

2005年8月, 原建设部和保监会联合下发了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》 (建质[2005]133号) , 首次明确提出在我国推行工程质量保险制度, 2006年北京、上海、青岛、大连等14个城市进行试点工作。在以上试点城市中, 上海政府各部门与保险公司、保监会积极合作, 开展了建筑与安装工程一切险、人身伤害险和工程质量保修保险“三险合一”模式的试点工作。并于2012年首次成功签订工程质量保险保单, 随后在浦东新区、世博工程、轨道交通等若干重大工程项目中也开展了试点。但总体而言, 我国工程质量保险制度实践速度缓慢, 全面推行仍然存在障碍。2016年2月, 国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》再次将工程质量保险制度的建立和推行工作提上日程, 明确了我国政府推行工程质量保险制度的意愿和决心。同年6月, 上海市作出积极响应, 发布了《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》 (沪府办[2016]50号) 。

学术界对于工程质量保险的早期研究多是探讨实行该制度的重要性, 近些年多集中于我国工程质量保险模式的研究并分析我国推行过程中存在的障碍, 但从实施运行层面分析试点工作收效甚微的原因相对薄弱。明确工程质量保险制度的运行机制是把握和理解该制度的根本, 也是深入挖掘制度实施障碍的前提。鉴于法国是工程质量保险的起源且发展成熟, 所以本文首先分析法国内在缺陷保险制度的运作机理, 在此基础上针对我国目前比较成熟的上海试点的工程质量保险制度进行分析, 通过对比从上海试点制度中明确我国工程质量保险制度实施过程中存在的障碍, 并从项目直接参与方、保险产品设计和风险管理机构的角度, 为推进和完善试点工作提出对策。

法国内在缺陷保险制度具有强制性, 具体包括两类险种:其一是强制损害保险, 由业主为其建造工程在使用阶段出现的潜在缺陷进行投保;其二是强制责任保险, 由设计单位、施工单位和其他参建各方对各自的责任进行投保。这两个险种相互补充, 形成完整的内在缺陷保险制度体系。

质量检查机构作为独立的第三方是内在缺陷保险制度顺利实施的必要条件, 一般由保险公司进行委托。针对每个工程的特点, 质量检查机构在设计、勘察和施工等阶段进行质量检查, 旨在通过质量检测预防质量事故并对风险进行控制, 各阶段的检查结果均以报告的形式呈现给保险公司。在工程竣工一年后质量检查机构还需要再进行一次检测, 重点在于检查所有提出的问题是否都已解决, 是否还有新的问题出现等, 最终, 同样以书面报告形式将检查结果告知保险公司和业主。

法国内在缺陷保险制度采用固定费率, 按照计费基数×计费费率=保险费的形式收取和缴纳保费。由建设单位投保的强制损害保险的费率为3%左右, 以工程总造价为计费基数;而投保强制责任保险的设计单位、施工单位费率分别为0.3%、0.8%~0.9%, 以营业总收入作为计费基数。

建筑工程的质量责任因结构部位及设备位置的差异, 在内在缺陷保险制度中的责任期限也有所不同。噪音控制与保温功能要求建造者承担十年的修复责任;独立于建筑物的设备要求能保障两年的良好运行;对于主体结构和固定于结构上的设备必须保证十年的结构牢固性, 而对于主体结构和固定于结构上设备的防渗漏具有两年的保障责任。

若建筑工程质量出现缺陷事件, 则内在缺陷保险赔偿的运作按照两阶段展开 (如图1所示) :首先触发强制损害保险, 业主向保险公司提出索赔, 由保险公司先进行赔偿, 再代位向各参建方追偿;然后触发强制责任保险, 各参建方通过其责任险履行赔偿责任。

对于强制损害保险, 竣工1年内出现质量缺陷的问题均由施工单位负责维修和赔偿, 若施工单位破产, 则由承保的保险公司进行赔偿。之后2到10年内若出现质量事故, 由保险公司组织相关技术专家进行检测评估。业主须在15天内决定是否同意该估价, 若赞同, 则保险公司按此估价进行赔偿;若反对, 则再次进行现场勘查。整个流程若能在60天内完成, 保险公司按照第二次估价进行赔偿;若60天内未完成评估报告, 则保险公司应按业主的要求进行赔付。

强制损害保险流程之后, 由此触发建造者责任保险, 在确定缺陷责任的相关建造者后, 与相应的缺陷责任建造者投保责任保险的保险公司应在确认后赔偿相应缺陷修复的费用。

上海试点工程质量保险制度 (以下简称上海模式) 的参与方包括共同投保体和共同保障体, 按照“共同投保、共同保障、共同控制、相互制衡”的原则实施。共同投保体由勘察、设计、施工等企业在内的所有参建各方共同组成, 共同保障体由保险公司和风险管理机构共同组成。上海模式中所提及的风险管理机构与法国内在缺陷保险制度下的质量检查机构本质上是同一主体, 负责在建设工程的各阶段进行检查并进行风险管理。

(1) 缺乏投保意识、存在侥幸心理

我国工程质量保险为非强制性保险, 由工程项目参与方自愿投保。由于保险业在我国起步较晚, 整体保险意识相对较薄弱, 尤其在建设工程领域, 工程项目各参与方普遍缺乏投保积极性。与此同时, 工程项目各参与方普遍存在的侥幸心理, 也直接诱使了其为降低成本而回避投保的行为。

(2) 参与方存在道德风险

若工程项目参与方投保了工程质量保险, 投保方通常认为已将工程风险转移给保险公司, 即使发生质量缺陷事件也由保险公司相应进行赔偿, 由此项目参与方在项目建设过程中存在放松工程质量管控的情况, 无形中形成了道德风险。

(1) 保险公司缺乏专业人才

工程质量保险制度涉及工程技术、经济、保险、法律等多个交叉领域, 这要求工程保险公司及风险管理机构的相关人员应具有较高的专业素养。然而在我国保险市场中, 缺乏掌握保险知识和工程知识的复合型人才, 这类人才的培养成为亟待解决的问题。

(2) 风险管理机构发展不成熟且定位不明确

风险管理机构在工程质量保险制度中扮演着重要的专业第三方的角色, 为承保项目进行全过程的监管并提供有力的技术保障。然而我国风险管理机构尚处于起步阶段, 整体市场发育不成熟, 其工程质量风险的管理经验也有待提高。此外, 在上海模式中, 风险管理机构兼具工程监理和风险管理的职责。但是由于风险管理机构与监理单位的职责和工作内容不尽相同, 所以将其完全取代监理机构, 可能会引发新的质量风险。

上海模式下保险费按照工程建设保险费=建设工程合同价×[建筑与安装工程一切险基本费率+人身伤害险基本费率+质量保修保险基本费率]× (共投体风险系数×65%+工程风险系数×35%) +附加风险管理费的形式计算, 其中建设工程质量保修保险的保费由建设单位承担20%, 施工单位承担80%。我国实行的基准费率一般为1.5%, 同时根据市场需要采取4%-6%的浮动费率, 整体看来高于法国内在缺陷保险制度3%的固定费率标准。保险费率的确定主要依据风险管理机构在开工前对共同投保体和工程项目进行风险评价得到的评价报告。由于我国尚未建立全面系统的风险评估机制, 仅依赖于风险管理机构, 使得保费设定的准确性极大程度上受制于风险管理机构的专业水准。

我国工程质量保险制度的法律法规体系发展还不完善, 对质量责任的界定也没有详细的划分和说明。现有的管理条例中仅对建设工程主体结构、装修工程等的最低保修期限进行了规定, 对责任主体所承担的责任内容并没有根据不同结构位置、不同的设备及不同性能作出划分, 相应地工程质量保险制度中对于质量责任的界定也较为模糊。

当发生质量缺陷事件后, 上海试点保险制度的运作程序如图2所示。业主向保险公司提出索赔申请, 保险公司须在7天内做出核定, 情形复杂的应在30天内做出核定, 并将结果告知业主。若属于保险责任范围, 则保险公司在与被保险人达成赔偿协议7天内履行赔偿义务;若不属于保险责任范围, 则保险公司在做出核定之日起3天内, 向业主发出通知书并且说明不予赔偿的理由。业主若对核定结果有异议, 可与保险公司共同委托其他鉴定机构再次进行鉴定。

由于上海模式中未设置责任险, 发生索赔后保险公司无法对施工单位、设计单位等各参与主体进行代位追偿, 从而加剧了保险公司的负担。

保险产品的设计强调针对性以及可操作性, 工程质量保险同样如此。在保费确定方面, 解除上海模式中“三险合一”的捆绑模式, 减少因一个责任方不愿签订保险合同, 就无法确立保险费用的尴尬局面。保险费率的确定应逐步实行差别费率, 根据地区经济发展水平及各个项目的基本情况确定保险费率。

我国工程质量保险产品的质量责任只规定了最低年限, 借鉴法国内在缺陷保险制度中质量责任的相关规定, 可以针对不同的项目及对应的不同性能分别进行年限约束, 对责任主体所承担的责任内容作出明确界定。

项目直接参与方的风险意识和保险意识薄弱是制约工程质量保险制度推行的一个主要因素, 政府部门应加大工程质量保险制度的宣传和推广力度, 帮助保险公司打开市场, 提高项目参与方对工程质量保险制度的认识, 提升其投保的积极性。

政府部门可以通过制定信用评价措施激励工程直接参与方投保工程质量保险。根据各参建方的资质等级、承接工程项目的完成度以及工程完成后的投诉状况进行打分评测, 进而进行信用评价。对于信用评价良好的单位在确定费率时可以适当降低费率;与此同时, 对信用评价等级差的单位适当提高费率, 以此促使各方加强工程质量的管控。

为拓展工程质量保险业务, 保险公司应加强专业化从业队伍的建设, 培养工程质量保险精算、核保、核赔、专业销售等方面的人才。以此保障工程质量风险的评估及保险费率和理赔额度的合理性。

风险管理机构的建立应得到国家政策支持, 由政府相关部门进行体系、人员、职能的设置, 加快风险管理机构的发展。此外, 风险管理机构的运作还需与工程监理制度相协调, 避免二者在职能上的重复、交叉及混淆。现阶段可由建设单位委托的监理单位着重于工程项目施工过程中“三控、两管、一协调”的工作, 而风险管理机构在项目建设的全过程进行风险管控及风险评估;随着将来工程质量保险制度的不断发展, 可由保险公司统一聘请监理单位及风险管理机构, 对双方的职能进行明确合理的划分。