城市化是人类经济社会发展的内生需求和综合体现。世界银行统计数据表明,美、日、德、英、法等主要发达国家的城市化水平均早已超过80%。与发达国家相比,目前大多数发展中国家城市化水平较低,人口基数和人口密度较大的发展中国家与发达国家的差距尤为突出。一定程度上来说,推动城市发展、提升城市化水平已成为我国实现社会经济稳健发展、跨越中等收入陷阱的重要途径。

从国内外的城市化进程来看,城市开发大体可划分为政府主体和市场主体两大发展阶段。当然,这两大发展阶段之间的界限并非泾渭分明,且无论是政府主体还是市场主体,都需要对方的紧密参与。

政府主导了人类历史上大部分时间的城市开发,尤其是城市化发展的早期,这主要基于两方面的原因。一是经济方面的原因:在社会经济发展水平较低的时期,推动城市化需要由政府将绝大部分的资源统筹投入到少量城市的建设中去,这是市场主体无法完成的工作。二是组织方面的原因:城市的开发建设需要多专业的分工和配合,而复杂的经济组织直到20世纪初摩根财团重组美国产业之后才出现,因而在此之前,要开展多专业的分工协作只能由政府来组织。

即便在政府作为城市开发主体的年代,市场力量也有过零星的实践。有自下而上的民间自发贸易和移民冲动,如历史上的走西口;也有自上而下的政府在面临困境时的改革冲动,如蛇口工业区的开发。但真正推动城市开发进入市场主体阶段的,还是经济和组织方面的内在逻辑。

一方面,随着社会经济的不断发展,越来越多的城市能够拥有足够的资源支持自身的开发建设,使城市综合开发在经济循环上变得可行,不再完全需要政府在全国范围统筹资源进行支持。

另一方面,经济组织日益复杂化,大企业已拥有足够的能力通过经济手段组织相关资源实施城市开发,且拥有更高的效率。随着市场力量参与程度的加深,国外理论界自上世纪70年代末以来对城市的开发与运营问题也有了越来越多的探讨,争论主要集中在作为资源调配者的政府,其角色与基础设施建设和城市配套服务生产者之间是否有冲突,政府主体和市场主体如何协同等方面。从国内外的实践来看,政府也在不断改变以往在城市开发建设中大包大揽的做法,逐步引进范围更广的市场力量。

近二十年来,我国的城市开发主要以政府为主体,创造了很多杰出的作品,但在突飞猛进的造城运动中也形成了很多空城、睡城甚至鬼城。错误观念的驱使、市场研究的不足、权力约束的缺乏,使得很多新城的开发特色不显著、产业缺失、空间杂乱、功能紊乱。在此背景下,理论界和实务界都在反思城市开发建设的内涵和未来的发展趋势,并在实践中总结出了城市综合开发运营的概念。

目前普遍认为,城市综合开发运营是以城市发展的根本理念、动力为切入点,构建发展框架,梳理和整合城市各种显性和隐性资源,加快产业导入和人口聚集,并在此基础上形成鲜明的城市文化、造就城市精神,实现区域可持续发展的过程。

城市综合开发运营的产业链和价值链较长,可大致分为前端、中端和后端三个环节。前端环节主要包括空间规划、产业定位和经济规划,需引导地方政府深入思考和接纳规划理念,确定区域产业定位和开发时序。中端环节是区域内市政基础设施、公共配建、住宅等的建设,需要时间和空间上的结合和转换,用最有效率的方式完善城市功能。后端环节是产业导入和城市运营,基于项目定位和发展规划引进重点产业项目落地,为地方政府提供产业转型升级、城市价值提升、城市资本培育的解决方案,并通过打造宜居环境、优质产业,吸引人口到区域内聚集,形成良性发展循环。总的来说,城市综合开发运营就是为地方政府提供区域规划、投融资、基础设施建设、产业导入、人口集聚、特许公共服务、城市资产管理、城市资本运作等一揽子解决方案。

由于城市综合开发运营的产业链条很长,在国内的实践中形成了多种类型市场主体从不同环节切入其中的局面。目前来看,我国主要有三种类型的企业从事城市综合开发运营业务。

第一类是最早接触到城市开发且有较强产业链整合能力的大型基础设施承包商,如中建集团、中交集团和中铁集团等传统施工类央企,主要从基础设施建设环节向产业链两端延伸,从事城市综合开发运营业务。

第二类是具有资金实力、人才优势和市场运作能力的大型房地产开发商,如保利地产、招商蛇口和中海地产等,主要从房地产开发和推广营销的环节逐步进入到城市综合开发运营的其他领域。

第三类是具有较强产业导入能力和一定园区开发经验的产业投资建设商,如华夏幸福、宏泰集团和联东集团等,主要从产业链后端向中前端延伸。

随着实践的加深,理论和实务界对于城市综合开发运营的基本内容也有了更深刻的理解。实践中一般把城市综合开发运营的基本内容划分到四个圈层:核心层、紧密层、半紧密层和松散层。核心层主要是城市一级土地开发,紧密层包括道路、桥梁、管网、绿化等城市基础设施建设,半紧密层包括居住、商业、工业、文体、娱乐等房地产开发与生活配套设施的建设,松散层则扩散到商贸、金融、酒店、餐饮等整个城市生活服务系统。

不同市场主体切入城市综合开发运营领域的起点不一样,运作各圈层内容的方式方法也有所差别。目前较为典型的是中铁、中交、中建等第一类城市综合开发运营商,一般选择将核心层业务反委托给政府,独立自主运作紧密层业务,通过子公司或集团内兄弟单位主导运作半紧密层业务,通过联合参股公司运作松散层业务。

城市综合开发运营既不是传统的业务种类,也不是经由有关法规严格定义的业务领域,它是随着城市开发建设的进步逐步形成和发展的,其模式和边界还在不断演化。随着地方政府和市场主体对城市综合开发运营的理解不断深化,逐渐形成了多种模式。

下面将基于中国交建旗下专业的城市综合开发运营投资平台-中交城投的实践,对城市综合开发运营的主要模式进行分析:

早期的实践范畴较为狭窄,往往只触及到城市综合开发运营某一方面的内容。在具体模式上,BT和土地置换都曾经流行一时;但这类模式还没有触及到城市综合开发运营的核心内容,且后来被国家监管部门明确叫停,因此只能算作全面介入城市综合开发运营业务的早期有益探索。

南沙明珠湾区起步区3.5平方公里项目是城市综合开发的较早实践之一。该项目于2014年启动,一期投资额约90亿元,二期投资额约200元。社会资本方与南沙区属国企合资成立湾区公司作为项目投资建设主体,由湾区公司筹集项目所需资金支付征地拆迁费用、建设基础设施市政配套。合作范围内所有设施建设完工后移交政府,所有地块在达到出让条件后也移交政府。政府相关部门在组织土地出让后,按投资合同约定通过预算渠道向湾区公司支付其投资成本和合理回报。社会资本方作为地方政府的合作方和湾区公司的主要股东,为项目融资提供担保,并将旗下部分企业落地到南沙,通过湾区公司的股东分红收取合理回报。该项目的合作掀起了央企集中投资南沙新区的一轮高潮,明珠湾片区的投资价值急剧上升。

奉化城市转型示范区17平方公里项目是目前较为新颖、涵盖城市综合开发运营全产业链的代表项目。该项目于2017年启动,总投资额约340亿元。项目前期政府与社会资本方就项目的区域规划、产业定位等进行反复研究和探讨,政府方要求该示范区要按照产城融合的发展理念,重点发展商务服务、文化创意、科教服务、高端居住、军民融合等产业,形成以智慧密集型服务业为主导、高附加值先进制造业为支撑的产业结构示范区,要求示范区以“一年出形象,三年打基础,五年成规模,十年现新城”的节奏实施,力争建设成为长三角一流的城市转型示范区标杆。以合作双方共同认可的目标和要求为基础,政府方除保留法律明确规定的各项立法行政司法权力和其他不可让渡的权力外,充分授予社会资本方开展区域整体开发建设必需的各项权力和便利。社会资本方自行筹集项目所需资金、支付征地拆迁费用、建设基础设施市政配套、导入产业、开展城市运营。合作区域实行封闭运作,合作范围内的土地出让金和新增税收设立封闭的资金池,以资金池内的资金为限支付社会资本方的开发建设运营成本和合理收益。合作期满,政府收回开发建设权力,并享有资金池中尚未分配的资金。

在这种模式下,地方政府除提供合作开发区域和让渡投资建设运营权力外,不承担任何投入;除了承担错失该区域一定时间内(合作期,或者最短的解约期)的发展机会以外,不承担任何的经济风险。城市综合开发运营商在经济回报的硬约束下,有充分的动力完成好城市开发建设、产业导入、人口集聚、特许公共服务、城市资产管理、城市资本运作等各项工作。目前,奉化项目已较好实现了3年出形象的目标,项目运作、区域发展的态势良好。

2015年以后,随着财政部的大力推动,以及相关政策法规的密集出台和完善,PPP模式越来越多地被引入到城市综合开发运营中。在此模式下,地方政府首先明确开发区域及开发建设运营内容,聘请咨询机构编制项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告,然后通过公开采购的方式选定社会资本作为项目实施的主体。

在PPP模式下,城市综合开发运营的蓝图在编制项目实施方案阶段已经绘制完毕,项目开发运营的内容和时限等已严格约定,且缺乏调整的弹性。由于咨询机构本身缺乏运作经验,而社会资本方由于PPP采购的相关规定并不能参与实施方案的编制。以一份限制较多且缺乏调整弹性的方案指导长达十几年的城市综合开发运营,较难有效实现城市综合开发运营项目的主要目标,因而此模式存在较多需要进一步完善的地方。

城市综合开发运营中的经济问题本质上是投资价值如何体现和成本如何分担的问题。城市综合开发运营商所投资的核心层(主要为土地一级开发)和紧密层(主要为市政基础设施建设)既不能在其资产负债表上体现,也无法直接带来现金流,这些投资的价值最终需通过土地价值予以体现。因此,土地的最终使用者应当负担起核心层和紧密层的成本。反映在国内外的实践中,就是主要通过土地价值的提升来筹集核心层和紧密层的建设成本,在具体的方式上可以体现为土地出让金和区域新增税收,但经济实质都是一样的。以土地本身的价值提升来覆盖城市开发的成本,既存在内在的因果逻辑,也可持续为城市整体开发提供所需的巨额资金。

南沙模式和奉化模式,实质上都是使用了土地出让金和区域新增税收来支持城市综合开发运营的大部分资金需求。因此,只要能够通过城市综合开发有效提升项目所在区域的价值,该模式足以支持城市综合开发项目的顺利完成,并不会给政府形成财政负担。PPP模式下的城市综合开发运营,政府的支付主要来源于一般公共预算和政策性基金。其中,来源于一般公共预算的部分不能超过10%,并且该10%的额度要和其它的PPP项目一起使用;来源于政策性基金部分,能不能用和能用多少,不同地方政府对其使用的理解有较大的出入和争议。因此从经济的角度看,PPP模式在实践中可能出现不能完全满足城市综合开发运营需求的情况。

国内城市综合开发运营的模式是在实践中逐渐形成的,无论是城市综合开发运营商还是地方政府,在项目实施的过程中都形成和总结了很多既符合市场要求又满足法律原则的做法和经验。但目前,中央政府和地方政府都还未通过立法或者制定政策来进行指导和推广,这就使得不同地方政府在城市综合开发运营模式的理解上存在一定差异。在南沙模式和奉化模式中,项目合同和流程的具体设计都有效避免了违反国家在土地和财政管理方面的法律法规。以理论界和实务界都非常关注的债务问题为例,这两种模式并不会增加地方政府缺乏偿还能力的债务,更不会导致地方债务规模失控,这与中央加强地方债务管理的精神是高度一致的。南沙模式和奉化模式得到了很多地方政府和行业内资深专家的认可,但也有部分地方政府持不同意见。PPP模式的立法和政策无疑是最完善的,但这些立法和政策更多适用于传统的BOT项目(如供水、污水处理、收费高速公路等),在运用到城市综合开发运营项目时还需更加灵活、创新,以便有效推动项目开展。

采用不同模式的城市综合开发运营,管理权限在地方政府和城市综合开发运营商之间分配的差异度是很大的。对于城市综合开发运营商来说,PPP模式的管理权限最小,奉化模式的管理权限最大,南沙模式介乎两者之间。

管理权限是把双刃剑。奉化模式为应对区域发展的变化提供了充足的空间,减少了政府对经济事务的直接管理和控制,符合转变政府职能和通过市场化配置资源的精神,但在政府和企业的职责边界划分、过程风险识别防控等方面还需根据实践不断调整完善。PPP模式把项目实施的目标和标准全部写入实施方案,并且还规定了严密的考核措施,政府可对城市综合开发运营商实施强有力的管理,但在项目实施效率上则会形成一定的掣肘;同时也不便于区域空间规划、产业布局等根据区域实际发展需要进行及时优化。南沙模式则兼具奉化模式和PPP模式的部分优缺点。

总体来看,奉化模式最能体现城市综合开发运营的本质要求,但是在法律上需要国家有关部门进一步确认;PPP模式在法律上最为契合监管要求,但是在经济和管理上会一定程度影响城市综合开发运营项目主要目标的实现。

从经济和城市发展的历史趋势来看,城市综合开发运营应是经济效率最高的城市开发模式。因此,政府有必要从全局的角度考虑,通过立法或者追认的方式,对城市综合开发运营领域的优秀经验和成功模式进行总结和推广,在城市化水平加速的当下,为全国的城市开发建设提供指导。