医院建设PPP项目具有投资高、规模大、技术含量高、利益相关方众多、项目周期长等特点,尤其是干系人的数量和关系较之传统的医院建设项目要复杂的多,且医院建设项目涉及学科众多,建设工艺要求个性化强,项目内部与外部环境之间存在着复杂的交互关系。医院作为人类社会中必不可少的公共健康基础设施,建设过程中投资、进度、质量的失控,造成的影响不仅局限于项目内部和使用者满意度,也会影响到投资效益、群众健康和经济社会发展。而医院PPP项目中,进度拖延、成本增加等情况屡见不鲜,除了各方项目管理的能力和技术水平因素外,项目治理水平是关键的瓶颈因素。科学分析PPP项目干系人的项目治理关系,并识别出项目治理核心干系人,是进行有效项目治理的关键前提。

社会网络分析(Social Network Analysis,SNA)是一种结构主义范式,它可以根据行动者之间的关系结构对社会生活进行概念化。通过对整体网络结构的研究,探寻出社会结构与个体能动之间的联系。在医院PPP项目干系人治理研究中引入社会网络概念,可以有效地对项目治理相关方进行识别分析,从而为更好地进行医院PPP项目治理提供新思路。

项目治理(Project Governance)的概念最初来源于公司治理,常用于对组织或社会运行过程的领导、管理、以及直接或间接的控制。项目治理与项目管理的区别可在表1中得知。在复杂环境中的项目成功率可以通过良好的项目治理(Good Governance)来提高。良好的项目治理包括了如下几种特点:干系人参与、决策受到法律约束、决策公开透明、所有利益相关方在时限范围内回应决策、信息传递效率高、以协商一致为基本原则、工作有效性及效率以及有相应的问责制度。而项目治理的研究内容,离不开对治理结构的分析,尤其是对其中各干系人关系的分析。

医院PPP项目中,不同干系人有着不同的利益与目标,有一部分以逐利为目的,可能会使用一些不适当的行为。为减少这些不统一的项目目标对项目造成的影响,根据全球治理委员会提出的治理定义中包含“过程”和“协调”的特点,需要首先识别出医院PPP项目的治理主体,明确谁是治理相关干系人,还要明确谁处于项目治理的优先级。

通过查阅近年来医院PPP项目相关研究文献,分析其全寿命周期内的参建单位,识别出医院PPP项目治理相关干系人主要包括:上级主管部门、政府相关建设管理部门、业主单位、SPV公司、融资机构、医院运营方、监理单位、承包商、勘察设计单位、材料供应商、社会公众、咨询单位、造价咨询等13类社会机构,如表2所示。

社会网络是由一个或多个关系连接(connect)的一组具有社会相关性的点(node),点有可能是人或是组织,社会网络分析的测度较为关注由行动者之间的某类关系模式所界定的结构,所以关系的形式以及网络结构的特性具有研究意义。项目治理的研究内容,离不开对治理结构的分析,尤其是对其中各个治理相关方关系的分析。

关系可以包括合作、友谊、贸易联系、网络连接、引用、资源流动、信息流动、社会支持或是这些特定单元之间的任何其他可能的关系。项目治理包含了正式或非正式契约关系,但在我国的公共项目管理中,治理决策层更倾向于采用正式契约关系,以避免非正式契约关系带来的一系列不当行为。但仅仅依靠正式契约关系,容易滋生双方的不信任感,无法为PPP项目伙伴关系的成长提供好的基础,所以将正式及非正式契约关系共同作为项目治理关系强度的确认依据较为合适。

正式契约关系包含了监督、问责、权责划分、利益分配、风险分担及信息交互,非正式契约关系包含了协调、控制、信任、合作。由于关系数量与类型较多,所以将相同治理相关方之间多重关系的信息通过化简和组合的方式进行处理。根据其相互关联的性质,将正式或非正式的契约关系处理为信息交互、监察(监督、问责)、合同约束(权责划分、利益分配、风险分担)、指挥(协调、控制)、工作支持(信任、合作)等五种,为治理关系强度提供依据。

通过文献查阅及现场调研,确定了医院PPP项目干系人之间的治理关系,并使用归类分析法将得到的治理关系归类统计,为建立医院PPP项目社会网络模型提供基础。由于项目治理在实际项目中不被重视,导致了项目管理人员对项目治理概念的模糊,为提高数据统计的准确性,采用形式较为自由的非结构化访谈,通过非结构化的深度访谈可以有效提升获取信息的准确性。以上文所述五种关键治理活动为基础,本文通过对某医院PPP项目的10位管理人员的非结构化访谈,得出统计表如表3所示,并将其转化为赋值关系矩阵。

以合同约束关系举例,治理相关方社会网络模型如图1所示,双向箭线代表利益相关方之间存在合同约束关系,箭线数量为7,说明医院PPP项目干系人之间有合同约束关系的数量为7个,其他4种治理关系同理。

利用UCINET软件分析可知,该网络结构的整体网密度值为1.21,可知该网络结构中信息在相关方之间扩散的速度较快,信息透明度较高,且对各个治理相关方有较强影响力。

核心-边缘分析是将网络中的节点划分为核心与边缘区域的分析方法,值得注意的是划分后的区域内节点无法再继续被划分为独立的凝聚子群。故该分析方法可以划分出哪些节点处于核心地位、哪些节点处于边缘位置。利用UCINET软件,对医院PPP项目治理干系人进行核心-边缘结构分析,结果如图2所示:

分析结果首先给出了各项参数,如数据类型、计算方法、核心边缘系数密度、初始矩阵与理想矩阵之间的相关系数(Starting fitness)、经过重排后的矩阵与理想矩阵的相关系数(Final fitness)以及核心治理相关方及边缘治理相关方。核心治理干系人为政府、政府建设管理部门、业主单位、SPV公司、勘察设计单位。Final fitness的数值越大,说明该网络结构的核心-边缘划分越显著,本文分析结果为0.761,说明治理相关方之间具有显著的区别。

通过UCINET软件建立治理相关方关系的社会网络模型,可以从图1中的节点大小看出各个节点的影响力大小,为了提高分析准确性,对该治理干系人社会网络模型进行中心度分析。治理活动由治理活动发起者即治理者及被治理者两者构成,中心度分析可以定量的分析治理主体间的治理者与被治理者的关系,最终确定核心治理者及被治理者。

对中间中心性、点度中心性和接近中心性进行排序得到表4。首先对比点度中心性可知,点度中心性排在第4位及之后的治理干系人与前三者得分差距过大,可以分析其在治理社会网络中地位较低,为非核心治理干系人,而分值最高的3个治理相关方分别为SPV公司(32)、政府(27)以及业主单位(27),与图1社会网络模型图中定性表述相一致,可以确定政府、SPV公司及业主单位是医院PPP项目核心治理干系人。

其次分析中间中心性可知,分值最高的三个治理干系人分别为SPV公司(9.693)、政府(9.693)以及业主单位(4.693),由此可知SPV公司与政府在治理网络中,资源分配权利及信息获取能力为最高,在治理中处于治理者身份,而业主单位虽然有一定的资源分配权及信息获取能力,但相较于前两者得分较少。这也是PPP项目的一个显著特点,即SPV公司在项目建设中起到了操作层面的业主管理职能,而政府在项目建设中仍然保留部分决策职能,因此业主单位较之传统投资项目模式的治理职能有所弱化。

最后分析接近中心性可知,由于接近中心性分值越低,越处于核心地位的特点,排序最高的三个治理相关方仍然是政府(12)、SPV公司(12)以及业主单位(13),说明这三者在治理网络中处于核心地位的同时,还有较强的不受其他治理相关方控制的能力。政府、SPV公司、业主单位等在PPP医院建设过程中处于核心治理地位,是PPP医院建设过程中的主要治理活动发起者,对被治理者有较强的治理能力,其治理能力对全生命周期建设管控、主体质量以及运营过程发挥着重要作用。

本文通过文献分析得出了13种医院PPP项目干系人,通过实证调查收集数据,并利用UCINET软件进行了核心-边缘模型分析,可知政府、政府建设管理部门、业主单位、SPV公司、勘察设计单位为核心治理干系人。社会网络模型及中心性分析,则定性定量分析出了3个核心治理者,虽然政府建设管理部门与勘察设计单位在核心-边缘模型中被划分为核心治理相关方,却不具备治理能力。结合医院PPP项目的网络密度较高,可知信息扩散较快,治理信息的传递效率并不会阻碍治理活动的发生。可知只要在成熟的项目管理技术基础上,核心治理者在明确自身权责范围的情况下,适当提高项目治理能力,可对医院PPP项目的成功产生积极影响。SNA方法为医院PPP项目的治理相关方识别及治理结构特点提供了全新的视角,相信本文的研究结果能够为公立医院PPP项目治理提供一定的理论参考和实践指导。