城市综合管廊是地下建设集电力运输线、通信线路、燃气管道、供排水管道等管线于一体的集约型隧道的总称, 有效避免对道路反复开挖以及可能造成的停水断电、通讯中断、交通堵塞等事故和直接经济损失^[1]。

　　 2015年5月29日, 住建部发布《城市地下综合管廊工程规划编制指引》, 该指引要求以工程规划的深度编制综合管廊专项规划, 较适用于综合管廊建设前的立项依据编制。但针对大城市及以上层级的全市域综合管廊专项规划, 该指引没有明确编制思路、方法以及相应的编制深度控制, 本文以广州市综合管廊专项规划为例, 探索超大城市综合管廊专项规划的编制方法。

　　 2016年, 广州市以全国第一名的成绩入选国家第二批管廊试点城市, 力争在“十三五”期末建成一批具有示范性的综合管廊。

　　 目前, 广州市正在推动管廊建设, 但里程远不能满足超大城市管线需求, 不能完全服务于城市大型市政管线, 全市管廊布局缺乏系统性, 管廊建设缺少计划性。为在规划层次、规划深度、规划内容、建设规模、建设计划安排等方面满足“十三五”建设目标和作为国家管廊试点城市的建设要求, 迫切需要编制《广州市综合管廊专项规划》, 作为规划引领和决策依据, 从城市全局角度进行管廊布局, 协调城市各类市政管线入廊, 统筹管廊近远期建设计划, 指导即将开展的综合管廊建设和审批管理工作, 巩固和强化广州作为国家中心城市地位的重要作用。

　　 广州市综合管廊专项规划涵盖全市域7 434.4km², 本规划既不能完全遵照《城市地下综合管廊工程规划编制指引》深度控制, 又不能脱离该指引的总体框架和思路;同时, 如何编制超大城市综合管廊专项规划在全国无例可循。

　　 因此, 如何确定规划编制思路、制定内容框架、控制编制深度、运用怎样的规划方法、形成怎样的规划成果, 才能符合国家指引要求和当地建设需要, 均需在规划中一一探索和创新。

　　 本规划范围涵盖广州市域面积7 434.4km², 若完全按照住建部综合管廊工程规划指引的要求编制, 则由于资料深度不够, 影响规划编制的进度和精度, 缺乏弹性协调的空间;若脱离大纲要求, 仅按照宏观战略发展的思路编制, 则缺乏对于后续管廊设计建设实施层面的指引。

　　 本规划需要对编制深度进行重新把握, 既能为广州市综合管廊的发展提供决策依据, 又能契合管廊规划指引要求, 起到国家试点城市的示范作用。

　　 为此规划确定了涵盖“宏观-中观-微观”规划思路, 从3个层次和维度入手层层递进、逐层聚焦, 编制思路见图1。

　　 首先对现状已建综合管廊进行整合, 梳理综合管廊在市域的现状分布、建设运行情况;其次结合广州市城市发展战略平台、各类专项规划等, 对综合管廊建设区域进行筛选并确定新的规划方案;最后在现状与新规划管廊的基础上, 结合具体工程设计实施方法, 论证新旧管廊的关联可能性和技术可达性, 从而将全市管廊进行联接成网, 发挥其最大的功效。

　　 (1) 在宏观层面分析广州市综合管廊的建设条件, 制定建设策略导向, 甄别筛选管廊规划建设区域、布局综合管廊总体方案;

　　 (2) 在中观层面以行政区划为依据分解建设任务、落实管廊选址, 并与区域控规相协调, 预留管廊配套及附属设施用地, 达到控制效果;

　　 (3) 在微观层面针对近期实施计划的项目深化管廊节点导则、提出相应的规划控制原则与标准、协调各类市政管线。

　　 规划在3个不同的层面落实专项规划的编制要素, 尤其在中观、微观的层次增补专项规划的内容, 比如综合管廊在建设中存在与城市用地规划矛盾的地方, 给予弹性管控原则和指引, 相关附属设施用地标准, 节点设计导则等方面。

　　 在此基础上, 编制广州市综合管廊建设投融资方案, 结合当地实际情况提出管廊运营—管理—维护建议。

　　 本规划按照总体规划思路, 制定广州市综合管廊建设不同的策略导向 (见图2) 。重点发展区结合道路、轨道交通、功能区、旧城改造等全面开展综合管廊建设;一般建设区结合市政工程建设有选择的进行综合管廊建设;谨慎建设区一般不安排综合管廊的建设项目^[2]。

　　 预计到2020年, 广州市综合管廊建设将初具规模, 规划建设区域遍布全市范围。广州市综合管廊建设重点:新建及改建主、次干道路;土地一级开发项目;城市重点功能区, 结合地下空间利用建设综合管廊;结合轨道交通项目;结合旧城改造。

　　 广州市综合管廊专项规划编制重点围绕了3大核心问题:

　　 (1) 如何按照国家指引编制超大城市管廊专项规划。广州市属于超大一线城市, 市域面积为7 434.4km², 本规划需按照国家指引编制, 该指引深度属于单个项目立项建设前期的工程规划深度, 超大城市按照该大纲编制难度极大。据了解, 全国超大城市管廊规划目前没有按照该大纲编制的先例。

　　 本规划以逐层聚焦为核心思路, 以落地性规划为目标制定规划内容框架, 最终形成满足大纲要求且兼具实施性的规划成果。

　　 (2) 如何将本规划与各方协调, 达成共识。综合管廊规划极具综合性, 涉及到规划、建设的各个领域, 从各级人民政府到建设实施单位。广州市行政管理部门众多、层级结构复杂, 如何将本规划与各方协调, 达成共识是本规划的难点之一。规划前后共协调了45家相关部门及单位, 征询各方意见近百条, 力争本规划成果最大限度满足各方需求。

　　 (3) 规划成果如何创新, 体现国家中心城市的发展实力。广东省人民政府、广州市人民政府对本规划高度重视, 提出“全而新”的目标要求, 本规划按照国家指引编制满足成果“全”的要求, 如何在既定的大纲中体现“新”亦是本规划的难点之一。规划不仅在协调机制上创新, 更在成果编制中运用规划手段、管廊技术上的创新。

　　 本规划提出4项基本原则 (见图3) : (1) 专项规划要以促进城市可持续发展、确保城市地下空间资源的合理利用, 达到社会、经济、和环境效益的统一; (2) 城市建设和发展是个循序渐进的过程, 规划应考虑近、远期的衔接关系, 使规划具有一定的弹性, 从全局出发, 统筹安排, 满足城市总体布局的要求, 使城市地下综合管廊工程成为城市有机整体的重要组成部分; (3) 要树立动态发展的观念, 既要强调规划的引导和控制机制, 又要灵活适应市场机制, 适时地进行调整、补充和修正, 适应城市社会经济发展的实际需要, 以便更好地深化规划, 实施规划; (4) 综合管廊规划坚持高起点、高标准、超前规划的指导思想, 充分考虑高速度发展的特征, 为区域发展预留适当的市政设施容量。

　　 围绕规划思路, 梳理规划各层级对应解决的规划内容框架 (见图4) 。按照《城市地下综合管廊工程规划编制指引》编制, 主要内容框架包括:规划可行性分析、管廊建设区域划定、管廊系统总体布局、管廊分区规划方案、管线入廊分析、管廊断面方案、管廊三维控制线划定、管廊重要节点控制规划、配套及附属设施规划、近远期建设时序及投资估算、运管维机制及保障措施、规划衔接建议等。

　　 本规划成果编制特色与创新贯穿于规划工作全过程, 规划既与现状、上位规划的充分衔接协调, 又具有高度的落地性, 主要体现在以下5方面。

　　 总体层面围绕广州市城市重大战略发展平台明确综合管廊建设重点区域, 结合重大市政工程、交通枢纽等布局综合管廊总体方案, 打破行政边界区规划, 全面论证全市综合管廊的关联性;中观层面分解广州市11个行政区的建设任务, 以“控规一张图”为基础落实管廊选址与管控, 预留综合管廊设施用地, 划定管廊三维控制线, 并细化管廊断面及配套、附属设施方案;微观层面对综合管廊4类典型节点进行设计, 制定节点控制导则, 针对各类管线提出协调建议, 并制定管廊防灾原则, 最终编制管廊投资估算及投融资方案, 提出全面的运管维建议, 指导管廊后续建设实施。综合管廊节点规划示所见图5。

　　 广州城市建设用地面积较大, 管线敷设问题复杂多样, 秉承“建设管廊的区域所有管线必须入廊”原则, 有序逐步推进各类市政管线入廊, 管线入廊分为刚性、弹性、鼓励性3种方式。对于不同类型管线入廊提出精准要求和规定, 结合广州北高南低的竖向特点, 弹性地提出了污水、燃气管线如何入廊问题, 逐步推进市政管线全线入廊。

　　 (1) 刚性入廊。给水管线:输水管入廊;电力管线:高压电缆、低压电力管线均入廊;通信管线:全线入廊, 通信运营商共建共享。

　　 (2) 弹性入廊。燃气管线:高压及次高压不入廊, 其余入廊;污水管线:合流制地区改造后入廊, 分流制地区有条件的入廊;集中供冷、供热管线:有集中供冷、供热区域可纳入综合管廊;雨水管线:结合海绵城市, 可利用结构本体或采用管道排水方式入廊;再生水管线:有再生水回用区域, 管廊预留再生水管位。

　　 (3) 鼓励性入廊。真空垃圾管道:部分条件成熟地区可纳入垃圾管道。

　　 在综合管廊中观布局规划层面, 规划运用综合管廊选址评估模型。评估模型将包含综合用地、道路交通、市政管线、水文地质、地下空间等5类一级指标、20个二级指标综合考虑, 建立数学评估模型, 进行片区综合管廊布局。广州市综合管廊选址数字模型应用示例见图6。

　　 针对广州“水浸”频发特点, 在某些特定的区域, 规划提出了“海绵型”综合管廊断面方案以缓解排水压力。规划方案中含有雨水管线, 利用管廊本体布置雨水舱, 可充分利用海绵城市技术的“渗、滞”理念, 见图7。

　　 综合管廊附属设施用地与城市用地规划进行反复的协调反馈, 将管廊用地在控规阶段予以控制预留, 见图8。

　　 广州市综合管廊建设较为突出的问题是与地下空间、地铁之间的协调, 当综合管廊穿越规划地下通道、地下商业街、地下人防等地下空间设施时, 应尽量与地下空间结合实施, 含天然气管道舱室的综合管廊不与地下商业、地下停车场、地下道路、地铁车站以及地面建筑物的地下部分等合建。

　　 综合管廊应做好与轨道交通线路在平面、竖向位置关系上的协调。在地铁区间段建设时, 应尽量将管线纳入综合管廊, 避免后期站体施工时产生的迁改并重新复核区间段抗浮等技术要求, 同时要处理好与地铁建设时序的关系。

　　 本规划与市政管线专项规划、管线综合规划、排水防涝规划等进行协调, 在建设综合管廊后, 对于部分地区的管线提出归并整合建议, 确保综合管廊的路由能发挥最大管线收纳作用, 见图9。

　　 本规划详实全面的成果内容, 既符合宏观战略层面的全局要求, 又满足中、微观的层面的建设管控与细节指引, 本规划成果应用主要体现在如下两个方面。

　　 本规划成果中建立了近、远期广州市域范围管廊建设项目库, 指导近期综合管廊建设项目实施, 指引远期广州市综合管廊的发展方向, 是广州市作为综合管廊第二批试点城市理顺建设思路、完成建设目标的重要依据之一。

　　 本规划成果基于道路交通、市政管线、重点地区控规等规划编制, 对于各类规划提出了协调要求, 充分与控规、专项规划等衔接, 完善、增补各类规划中相应的规划内容, 并将规划成果反馈于控规, 做好综合管廊设施用地预留与控制, 起到了互相校核、多面协调的作用。

　　 目前, 本规划成果已经完全纳入广州市城市规划管理平台, 规划的实施效果集中体现在综合管廊的建设方面。在综合管廊的设计、建设方面, 根据本规划确定的综合管廊线位、管廊断面、三维控制、节点控制原则等已经应用于部分管廊项目, 目前地铁十一号线、天河智慧城、国际金融城、广花公路等管廊已经通过本规划定线和施工图设计落实到建设中。

　　 城市综合管廊的发展是深入贯彻落实科学发观的必然要求, 也是促进我国城市可持续发展的必然趋势^[3]。

　　 目前部分城市综合管廊建设往往缺乏专项规划的指引和全局统筹安排, 建设存在一定的目的性和随意性;部分完成综合管廊专项规划编制的城市, 规划思路无法完全统一, 规划存在一定的片面性和滞后性。

　　 做好综合管廊建设应秉承“规划引领”为核心思路, 以“先规划、后建设”为指导原则。本文以广州市综合管廊专项规划为案例, 探究超大城市综合管廊编制思路, 摸索综合管廊专项规划编制方法, 从而避免了各类城市或重点开发片区在综合管廊建设中出现的“规划后补”的现象, 从统筹全局出发, 增强了综合管廊专项规划编制的严肃性、权威性;提高了城市综合管廊布局和建设的合理性、科学性。

　　 具有全局思维的综合管廊专项规划, 可以为综合管廊建设提供有力的支撑, 通过对各类城市规划因素的分析考虑, 能够实现综合管廊与城市经济效益、社会效益共同发展, 从而推动城市的可持续发展。