荷兰位于欧洲西部, 东面与德国为邻, 南接比利时。西、北濒临北海, 地处莱茵河、马斯河和斯凯尔特河三角洲, 国土总面积达41 864km²。低平是荷兰地形最突出的特点, 全境为低地, 30%的土地低于海平面, 现有国土中约有四分之一是由填海而成的。因为这些原因, 水管理成为这个国家最重要的管理活动之一。为了应对荷兰复杂的水域环境, 形成了一套独特的水质管理体系。

　　 荷兰国内的水质管理系统采用的是三级管理:处于国内水质管理顶端的是国家政府机构———基础设施与环境部;下一级的管理机构是12个省政府;第三级管理机构则是390个市级政府和22家水务局, 水质管理系统组织结构见图1。

　　 荷兰国家层面的水质管理活动由基础设施与环境部开展, 该部于2010年10月由原交通、公共工程暨水管理部和原住房、空间规划和环境部合并而成^[1]。基础设施与环境部主要负责空间规划、公路、铁路、航道、民航、水利、环保、气象、邮政、电信等行业管理, 在水质管理方面, 主要职能是完善水法律体系, 制定国家水政策文件。

　　 省政府主要负责起草区域性水质管理规划, 监督市政府及水务局的管理工作, 发放供水公司及工业取水执照, 同时还负责流域的水质管理工作。省政府和供水企业合作, 通过在流域布置的在线监测设备关注流域水质情况, 针对突发的污染做出应急响应。在针对突发污染事件上, 除了已有的应急响应外, 还会根据模型模拟计算突发污染的影响程度和时间, 作为应对突发污染的重要参考。

　　 为了管理荷兰的水资源, 荷兰大概在13世纪时便在小范围的水域管辖区的基础上自发形成了管理水的合作组织———水董事会^[2], 这也是荷兰最早的民主管理形式。水董事会成立初期, 主要负责的是将内陆积水排向外海的活动, 水董事会于1950年左右在荷兰发展到约2 600家。1953年, 荷兰开始加速水董事会的合并, 到2016年全荷兰的水董事会被合并为22家, 并更名为区域水务局。

　　 随着时代的发展, 水务局的职能转变成水量管理、防洪和水质管理3方面。水质管理上, 水务局主要负责地表水水质管理。地表水水质的管理涵括河道、湖泊的水质管理, 同时水务局还负责城市污水处理厂的管理和运营。部分地区的水务局将污水处理厂的运营交给饮用水公司, 如阿姆斯特丹市的污水处理厂就是由当地水务局交与当地的饮用水公司代为运营。

　　 地方市政府和水务局属于同级别水质管理机构, 和水务局不同, 地方政府主要负责城市排水系统和地下水水质管理。地方市政府主要管理城市排水系统, 并将收集到的污废水送到水董事会管理的污水处理厂进行处理^[3]。地方政府和第三方研究机构合作, 通过建立模型来应对地下水水质污染。通过模型来模拟各种处理地下水水质污染的方法, 以期找到最优的解决方案。

　　 由于水董事会这一特殊的合作组织, 针对水质管理目标, 荷兰形成了一套独特的协商体系。在水董事会的协调下, 利益相关方 (包括企业、市民、政府等) 会对区域内的水质情况做出协商, 从而制定一系列的水质目标值。通过污染物排放和转移登记制度对排放入水环境的污染物进行控制, 从而达到控制水质的目的。整个协商系统并不是单纯的由政府制定相应的标准来对水质进行控制, 而是在充分考虑到各相关方的利益情况后, 制定了可达到的目标值来进行控制, 最终保证各方利益的最大化。

　　 2000年起, 欧盟水框架指令正式生效后, 荷兰整个水质管理目标也有所改变。根据欧盟水框架指令, 整个欧洲的重要目标是全面保护水生生物, 特别是保护独特的和有价值的生物栖息地, 保护饮用水水源和保护游泳水域。针对地表水和地下水, 欧盟水框架指令在水质管理上也有所不同。对于地表水, 框架提出的协作目标是要让所有水域达到良好的状况, 而良好的状况涵括了良好的生态状况和良好的化学状况。所以, 对于地表水水质的管理目标, 是分别从生态保护和化学防护两方面来确定的。

　　 生态保护方面, 欧盟水框架指令从浮游植物、大型水生植物、大型底栖动物、鱼的种类4个方面来进行评价, 目标是要使这4个方面达到良好, 即“接近自然形态”。对于不同的生态区, 参照物也有所不同, 本质上, 目标是为了将地表水水质治理成各个生态区的自然状态。这4个方面的监测方法, 欧盟也出台了一系列的标准, 来统一欧盟各国的监测和评价方法。

　　 化学防护方面, 良好的化学状态是指水中化学物质符合欧盟水平的质量标准。该指令也提出了更新这些标准的机制, 和根据危险化学物质优先的原则建立新标准的机制。它们将保证水质符合最起码限度的化学标准, 特别是在欧盟的任何地方内水中的各种有毒化学物质达到最低限度的标准。

　　 荷兰作为欧盟的成员国, 在本国既有的协商机制的前提下, 严格按照欧盟水框架指令的相关要求来控制水质。整体的水质管理从早期的特定的物质控制拓展到生态和化学两方面的控制, 对于水质的评价系统也从单一的化学参数评价转变为生态和化学两方面的评价。从而将水质管理目标变得更加合理且更明确。

　　 针对荷兰本国的水质管理目标, 荷兰在本国的《水质标准和水质监测法令》中, 确定了45种地表水污染物的年平均浓度和最大允许浓度, 并在法令中给出了控制这些污染物浓度的时间节点。针对地下水, 在法令中依据欧盟的标准, 主要关注的是硝酸盐和农药 (包含其代谢物、降解物和反应产物) 。对于用于生产饮用水的地表水, 法令中又增加了包括微生物在内的31项监测指标。

　　 为了确保水质质量能够达标, 荷兰使用了污染物排放和转移登记制度 (PRTR) 来对进入到水体的各种污染物进行控制。PRTR建立于1978年, 覆盖了整个荷兰的水系, 每年对数据进行更新, 整个系统涵括地下水的排放和地表水的排放, 数据清单中包括超过350种排放进水体的污染物质 (完全涵括了《水质标准和水质监测法令》中涉及的所有指标) , 同时包含点源和面源的排放信息。这个制度是企业根据国家出台的清单, 把工厂等各类污染源向环境排放与转移这些有毒物质的信息向政府上报, 包括工厂信息、污染物毒性、健康风险和年排放量等。基础设施与环境部委托国家公共卫生与环境研究所统筹这些污染物排放和转移数据, 建立自己的PRTR数据库, 并建立网络信息平台向公众公开这些信息, 使公众能够了解自己生活周边的企业排污情况。PR-TR数据库同时还被用于生成欧盟水框架指令报告和国家报告或进行科研研究。图2是马斯河2012年根据PRTR数据库生成的欧盟水指令框架报告, 从报告上可以清楚地看到污染物的排放来源, 由此可以根据这些排放来源对可能造成影响的污染物进行控制和管理。

　　 PRTR的数据还可以制作趋势图, 以确定对国内的水质治理是否达到有效的效果, 如图3所示。

　　 荷兰通过PRTR制度来控制进入到自然水体中的污染物, 同时不断提升污水处理厂的处理能力, 改善污水处理厂的处理技术, 使得自然水体中人为造成的污染降低, 从而达到让自然本身净化并完善整个生态系统的目的, 这就是荷兰提出的“人-自然”理念。最终的水质目标是在化学状态良好的前提下, 生态也处于良好的状态。

　　 荷兰地处多流域的下游, 所以在流域的水质管理上, 也有不小的难题。与他国接壤的地区, 着重对流域的水质进行了监测, 通过监测结果和上游国家进行国家层面的沟通合作, 合作方式主要有谈判、调解、仲裁和司法解决等, 达到共同管理流域水质的目的。以莱茵河为例, 为了解决荷兰境内莱茵河流域的富营养化, 荷兰从20世纪50年代起就开始制定各种法律来减少水体的富营养化。荷兰国内的法律并不能完全解决莱茵河流域的富营养化问题, 因为在莱茵河的上游, 是德国境内, 荷兰本国的法律并不能控制进入到流域内的水体水质情况。荷兰在1985年和德国合作开展了莱茵河行动, 旨在解决莱茵河流域的水质问题。从图4可以看出, 在经过1970年废水排放法的控制后, 磷的含量有所下降, 但是真正的情况改善出现在1985年莱茵河行动后。在开展莱茵河行动后, 荷兰并没有放弃国内水质管理的手段, 而是不断地增加立法控制水中磷的含量, 最终在2000年欧盟水框架指令后, 将磷含量控制在一个较低的水平。

　　 上海地处长江下游, 是一个典型的三角洲地区, 这点和荷兰的数个区域有着类似的地理位置 (如鹿特丹三角洲地区) , 面对的水质情况也有很强的相似性。作为流域下游的区域, 水质管理并不能单纯地只考虑本地的管理手段来改善, 因为下游水质的好坏很大程度取决于上游来水的水质。现如今上海正在开展截污纳管、实行河长制等手段对地表水的水质进行管理, 如果借鉴荷兰的流域管理经验, 与整个长江流域和太湖流域等开展合作治理, 水质管理的效果将会进一步提升。2007年, 为统筹推进太湖流域水环境综合治理的各项工作, 国务院批准建立了太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度。联席会议由国家发展与改革委员会牵头, 成员单位包括科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、法制办、气象局和江苏、浙江及上海市人民政府等, 完善了各部门和两省一市人民政府共同治理太湖水环境工作的协调机制, 这种联席会议制度是适合我国国情的一种创新流域管理体制。我国缺乏的是仲裁和司法解决手段, 各地政府作为利益相关方, 在协调的同时, 也容易产生分歧, 从长远上看, 如何借鉴荷兰通过立法来解决水质管理问题的经验, 值得我们思考。

　　 对于水质管理, 主要还是需要确定管理目标。我国现阶段对于地表水的水质管理, 参照的是《地表水环境质量标准》 (GB 3838—2002) , 水质评价是根据应实现的水域功能类别, 选取相应类别标准, 进行单因子评价。相比起荷兰采用的评价方式, 我们缺乏对水体生态状况的评价。引入水体生态状况的评价, 可以更有效地为水质管理提供明确的目标。

　　 荷兰的污染物排放和转移等级制度也值得我们借鉴, 主要从控制污染物排放着手, 同时通过污水处理厂的处理控制排入水体的污染物总量, 两方面的治理才能让水质状况得到更加明显的改善。我国于2008年修订通过《中华人民共和国水污染防治法》, 针对污染物排放的控制有了相应的法律依据。如何加强宣传和监管是有关部门必须面对的难题。水质问题是涉及民生的重要问题, 作为水质监管部门, 不断完善我们的管理手段和调整管理目标, 是一个重要的挑战。