让人民群众喝上、用上放心水,是保障群众基本生活、实现公共服务均等化、使人民获得幸福感的重要内容之一。公开饮用水水质状况,是公众获得感、知情权的重要内容,同时通过信息公开,能够进一步提升公众参与度,促进全社会共同努力使饮用水安全获得更高保障。

根据《水污染防治法》要求:县级以上地方人民政府有关部门应当至少每季度向社会公开一次饮用水安全状况信息。县级以上地方人民政府应当组织有关部门监测、评估本行政区域内饮用水水源、供水单位供水和用户水龙头出水的水质等饮用水安全状况。

根据《水污染防治行动计划》要求:地方各级人民政府及供水单位应定期监测、检测和评估本行政区域内饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况,地级及以上城市自2016年起每季度向社会公开。自2018年起,所有县级及以上城市饮水安全状况信息都要向社会公开。

《城市供水水质管理规定》(建设部令第156号)规定:县级以上地方人民政府建设(城市供水)主管部门应当将监督检查情况及有关问题的处理结果,报上一级建设(城市供水)主管部门,并向社会公布城市供水水质监督检查年度报告。

据2017年对103个城市近200家公共供水企业的水质信息公开状况调查,政府部门或供水企业基本上都能够采取不同形式公布水质信息,主要公开途径为网站和服务大厅等,另外也有部分企业采用媒体发布公告方式。从公开主体看供水企业公开方式占58%,供水主管部门公开的比例占26%,由卫生健康部门和市政府公开的比例分别占9%和7%。从信息公开内容来看公开检测结果的比例为59%,同时公开检测结果与合格率的占22%,仅公开合格率的占19%。从公开频率看,每月公开的占58%,每季度公开的占31%,每年、每周、每天公开的占比均低于5%。从上述分析可以看出,各地公开水质信息的主体、形式、内容、频率等存在较大差别。

根据调研了解的情况,城市发展水平和供水服务方式是导致各地公开方式差别的重要原因。对于县镇级供水部门和单位,通过服务大厅办理相关业务、收取水费是其供水服务的重要途径,因此采用在服务大厅张贴或滚动播放水质公告是其公开水质信息的重要途径。对于城市或经济较发达的县镇,通过网站、APP、居民区公告等方式公开饮用水水质信息已经成为主要途径。随着公众获取信息渠道的显著变化,前些年通过报纸、电视公示的方式目前已较少采用。从获取信息渠道来看,服务大厅公开的方式受众面较小,信息更新慢,服务精准度不高,随着互联网的快速普及可能将逐渐被取代,或仅作为辅助公开途径。

对于各地饮用水水质信息公开内容,以北京、上海、广州、深圳、济南等城市通过网上公开的出厂水和管网水水质信息为例,对其进行分析,具体情况见表1。

从这些城市公开的饮用水状况信息可以看出:

(1)公开主体和渠道多。上述城市公开水质信息的单位包括供水主管部门、卫生健康主管部门、供水企业、供水服务单位等,其中各城市供水企业大多通过公司网站对水质信息进行公开。另据对全国600余个县级以上城市的人民政府、住建局、水务局、水利局、环保局、卫计委、自来水公司等网站进行梳理,共发现具有水质信息的2 000余个网站,平均每城市有3个以上的互联网公开途径。

(2)公开内容和频率差别大。从表1中可以看出,不同单位公开的水样类型、水质指标、数据类型和频率差别很大,出厂水、管网水、二次供水虽均有涉及但多数仍集中在出厂水和管网水,数据类型包括水质检测结果和合格率,频率上也包含了每月、每季度和每半年等,以月和季度作为公开频率为最多。

为了加强供水安全管理,充分保障公众的知情权,美国、英国等国家开展了饮用水水质信息公开工作。但由于各国的法律要求和管理体制不同,公开的主体、途径、方式和主要内容存在较大差别。从表2可以看出,主要是由政府和供水企业根据各自的服务职责进行,公开内容和频率等对我国饮用水信息公开也具有一定的借鉴意义。

《水污染防治法》的第七十一条和第七十二条中分别规定了饮用水安全的相关内容,其中规定“饮用水供水单位应当对供水水质负责,确保供水设施安全可靠运行,保证供水水质符合国家有关标准”、“县级以上地方人民政府有关部门应当至少每季度向社会公开一次饮用水安全状况信息”。根据目前的管理体制,饮用水安全管理主要涉及县级以上地方人民政府供水主管部门、环境保护、卫生、水行政等部门。根据不同部门和供水单位的分工职责,饮用水信息公开的主体可分为3类:

(1)政府部门。建议按照各地三定方案中对饮用水管理的职能分工公开相应信息。根据调研了解到,目前一些地区的水质相关信息由不同部门分别公开,如饮用水水源相关信息由生态环境部门负责公开、供水单位供水状况由供水主管部门公开、用户水龙头出水状况由卫生健康部门公开等。为便于统一发布,也可由上述部门提供后通过县级以上地方人民政府集中公开。

(2)供水企业。主要公开企业服务范围内的原水、出厂水、管网水等水质。

(3)二次供水管理单位。二次供水管理单位情况比较复杂,主要有专业机构、物业公司、产权单位、供水企业等。管理单位主要公开二次供水水质、水箱清洗后的水质等信息。

借鉴国内外饮用水状况信息公开情况,依据《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)、《城市供水水质标准》(CJ/T 206-2017)等标准规范对检测指标、频率、水质评价要求,公开的主要信息可分为以下3类:

(1)水质总体情况评价。主要包括根据各类标准规范统计的供水合格率,主要存在的不达标问题,供水系统的运行状况等。此外,还包括政府依托第三方机构开展的区域、流域水质监督检查开展情况及监测结果。总体状况评价说明主要是为了便于政府管理部门和公众掌握水质总体情况,了解供水服务水平。

(2)水质检测结果。主要包括饮用水评价依据的水质标准及检测方法与检测数据等,其中检测结果的表达方式可为检测值、平均值、最大值或最小值、检测值范围等,主要是为了向相对专业的机构或有特殊需求的人群提供各项水质指标的含量数值,使其更为深入地了解、评估各项指标的状况。

(3)公众关注的特殊水质指标说明。主要包括对于区域性本底指标、污染指标、关注指标的检测结果及详细分析说明。说明的内容对于不同地区的水源本底及特征污染物情况应有所侧重,如对北方以地下水为主的地区,可考虑总硬度、硫酸盐、氯化物、氟化物、铁、锰、砷等;对于水源中存在有机物或重金属污染风险地区,可考虑氨氮、耗氧量、锑、钡、镉、汞等指标;对存在季节性嗅味问题的地区,可对藻类监测规律进行分析,并对土嗅素、2-甲基异莰醇等嗅味物质的感观影响与监测结果进行说明。对这些指标进行进一步说明主要是为了指导公众科学用水,并对水质可能存在的问题进行进一步解析释疑。

正常供水状态下,城市供水从水源到龙头的水质具有相对稳定性,对于水源的周期性变化,通过净水工艺弹性调整能够有效解决,以保证出厂水和管网水的水质和水量保持稳定。选取我国中部地区某城市的一个典型水厂进行水质稳定性分析。该水厂以地表水为水源,净水工艺为臭氧活性炭深度处理工艺与常规工艺相结合,生产能力为60万m³/d。分析中将供水系统重要的水质指征指标浊度作为特征指标,统计了该水厂在2017年内水质检测数据变化情况,其中水源水和出厂水的数据采集频率为每日1次、管网水的数据采集频率为每月2次,统计结果见图1～图3。

从图1～图3中可以看出,虽然水源中检测结果波动较大,但经过水厂净化处理后,与标准限值相比,出厂水检测结果的上下波动范围较窄,相对于标准限值这些波动的影响有限,对同一供水系统而言水质相对稳定;但是在管网输配过程中,月际甚至周际之间水质变化较大,检测结果离散度较高,其中某监测点30%的检测值已超过标准限值的1/2,继续输送至用户龙头过程中存在一定的超标风险,因此对管网水、二次供水和龙头水的公开频率可适当提高。根据检测方式建议公开频率可分为以下情况:

(1)对于日常检测:地表水源和出厂水可在标准中对规定的检测频率基础上,按照《水污染防治法》和《水污染防治行动计划》要求,公开频率为不低于每季度一次。对于直辖市、省会城市和计划单列市等重点城市,由于供水服务要求较高且供水人口密集,可适当提高到不低于每月一次;地下水源的水质稳定性更高,参考标准中对地下水源的检测频率,公开频率为不低于每半年一次,但相应出厂水和管网水的公开频率不应降低,仍按照不低于每季度一次或每月一次;管网水在经管道输配过程中,由于管道和储水设备本身的污染及水力停留时间过长等问题,可能导致管网水、二次供水和龙头水水质恶化,因此应加大公开频率,建议不低于每月一次;对于二次供水装置定期清洗后还应在服务范围内公开清洗后的水质检测结果。

(2)对于监督检查:根据《城市供水水质管理规定》要求,县级以上地方人民政府建设(城市供水)主管部门应当向社会公布城市供水水质监督检查年度报告。

(3)对于应急供水期:对于发生水源突发性污染等导致的应急供水期,应根据污染物对健康影响、成分与浓度变化、供水安全状态及事态发展演变预测等情况,及时向公众发布相关信息,必要时可以“小时”甚至更短时间间隔发布,以便指导公众在应急期安全饮水、用水。

由于信息技术发展及智能手机普及,通过互联网进行信息公开已经成为现阶段的主要途径,同时微博、微信等公众交互平台也日益体现出信息发布高效便捷、受众面广的特点。未来随着智慧水务、智慧城市的快速发展,信息公开的主要途径仍将为通过互联网,具体方式可能包括平台、网站、手机APP、公众号、多媒体数字报刊等,其中基于移动端的应用将成为重要途径。同时,由于供水属于城镇基本公共服务内容,考虑到不同人群的需求,通过在服务大厅、居民区或办公区发布通知公告、电子屏显示等方式告知仍可作为辅助途径。

在应急供水期,应采用网站、互动平台、移动端工具、短信、电视、张贴公告等各种方式尽可能及时、全方位通报水质信息,不遗漏一人、一户。

此外,在上述发布途径的基础上,还可结合各地智慧城市、智慧水务平台的开发建设,与城市其他基本服务信息一并公开。

根据近年来开展的供水情况调查,二次供水环节是供水系统中较为薄弱的环节之一。存在的主要问题是消毒剂不达标及微生物超标,色度、臭味、肉眼可见物等感官指标,以及表征有机物污染总体状况的耗氧量等指标增加明显等问题。二次供水的水质问题既表现在供水系统既有问题的叠加,也反映出二次供水环节本身存在的问题对水质产生的影响。作为与服务公众直接相连的供水系统组成部分,对二次供水的感受直接反映出社会大众对供水服务的满意程度,但目前二次供水作为“最后一公里”问题相对突出,公众通过供水服务热线投诉的绝大多数问题都与二次供水有关。因此将二次供水水质状况纳入信息公开范围十分必要,有助于增强公众参与度,切实推进供水系统增强“从水源到龙头”的安全保障能力。然而由于二次供水的管理体制复杂、设施数量多、日常监测难度大,目前公开二次供水水质信息的城市相对较少,应结合相关工作提高各地对二次供水的进一步重视。

从城镇供水的发展历程来看,经历了“从量到质、再从质到量”的迭代发展过程。建国后供水设施进入了基本建设阶段,此阶段主要目标在于解决公共供水普及率的问题。随着水量问题基本解决,全社会对水质安全也愈发关注,《生活饮用水卫生标准》不断修订,水质要求逐渐与国际接轨。同时,城镇化快速发展带来高层建筑大量增加,公众对冲洗、沐浴等的舒适要求也日益增高,提供足够且稳定的水压成为高层用户、低压供水区用户的迫切诉求。公众对饮用水的要求从“水质安全”转向“口感优质”、“有水可用”提高到“水量充沛”,水量足、水质优、水压稳成为供水服务的新目标。因此,有必要将水量和水压指标加入到信息公开的内容中,以促进供水行业服务水平的进一步提升。

信息公开本身就是提高公众认知度和政府公信度的重要举措之一,因此近年来,各级政府部门已经形成了信息公开机制,越来越注重主动公开信息,包括规范性文件、对重大决策的解读和对社会热点的回应等。饮用水属于基本民生,水质安全与否与人民群众的身体健康密切相关,水质检测结果客观、准确、与公众感知相符,不仅关系到对供水系统安全性的评价,也关系到信息公开单位的公信力。因此,公开的水质信息应来自具备饮用水检验检测能力和资质的检验检测机构。但是考虑到目前具备资质的检验检测机构数量和分布还不能完全满足实际需要,对尚不具备检测条件的地区,可采用定期委托检测与日常自检相结合的方式,但应在公开的信息中予以说明。

饮水安全直接关系到广大人民群众的身体健康,公开饮用水安全状况信息,“让公众知情、知晓,让社会参与监督”既是法律要求也是供水行业自我完善发展的重要推动力。在信息公开过程中,应依据国家标准、行业标准的要求,并结合大数据技术发展,采取数字化、指数化、可视化等各种方式直观、科学地展示水质状况。对于信息发布途径,除常规途径外,还可结合各地智慧城市、智慧水务平台的开发建设,与城市其他基本服务信息一并公开,使公众获取信息更加便捷、更加高效。