老旧住区改造牵扯到广大居民的切身利益, 在利益冲突之下, 群体事件多发, 成为社会不稳定因素之一。为了更好地完成改造工作, 调动居民群众参与改造是减少矛盾冲突的有效手段。但就我国目前的情况来看, 旧城住区的改造仍是自上而下、被动的, 且改造项目也主要由政府牵头投入资金, 依据专家的指导建议交由专业开发商承揽并提供技术支持的模式来进行, 与改造息息相关的住区民众很难真正地参与到改造项目中来。为避免公众参与流于形式, 提高公众参与的有效性是关键。公众参与的有效性受到诸多因素的影响与制约, 识别这些影响因素并挖掘其关键因素, 是提高公民对旧城改造满意度的前提。

公众参与可以使公众清楚知道自己为整个项目带来的贡献, 提升部门的组织绩效, 并且为广泛接受共同解决问题奠定基础, 因此如何提升公众参与有效性受到越来越多学者的关注。有研究者认为应从完善公众参与制度入手, 设计了基于不同成熟度的参与方式选择模型, 在此基础上, 也有研究者采用改进的主体成熟度模型, 选择合适的公众参与主体, 提高公众参与满意度;不同于前述研究, 有学者关注到参与信息对于有效性的影响, 建议从信息处理与信息反馈两个角度来提升公众参与有效性;也有学者认为城市规划领域公众参与有效性的提高与公众参与方式、信息公开制度及参与者的权利保障制度息息相关。

以上研究实质虽然都是在研究公众参与有效性的影响因素, 但是缺乏定量分析, 并且忽略了影响因素之间的关联性, 因此, 本研究采用结构方程模型方法对提升旧城住区改造公众参与有效性的影响因素及其相互关系进行定量分析, 最终得到旧城住区改造中提升公众参与有效性的驱动路径, 为切实提升公众参与有效性提供理论基础与实践指导。

提升旧城住区改造公众参与有效性的驱动因素不是彼此孤立的, 根据既有文献中针对公众参与有效性的研究, 结合对旧城住区改造中公众参与的全过程分析, 从参与人员、参与制度、参与信息、参与实务、项目自身情况五个方面探究提升公众参与有效性影响因素并探索其作用路径。

参与人员对于提升公众参与有效性具有重要影响。对于旧城住区改造项目而言, 参与人员主要有普通民众、政府机构、社会个人或团体和媒体四类。参与人员对公众参与有效性的影响可从以下两方面来考量:首先是从参与人员自身考虑, 参与能力是制约公众参与有效性的首要因素, 参与人员参与意愿不强, 将会影响导致其所代表群体意愿表达的缺失, 公众参与效果更无法保证。参与热情直接影响公众参与的积极性。其次是应选择有代表性的、合适的参与公众, 且能与主体保持良好互动。公众参与代表性直接影响公众意愿的表达, 合适的参与公众以及参与主体之间互动程度关乎到整个公众参与的执行与效率。

参与制度是实现公众有效参与的重要保障。因此, 应从影响公众参与制度有效性的因素着手, 全面提高公众参与的有效性。公众参与改造的出发点的不同决定了参与制度载体应具有多样性, 参与形式受限可能会影响公众参与的效果, 选择合适的参与方式并保持参与渠道的畅通是参与开展的基本前提。其次, 提升公众参与有效性还有赖于灵活的参与途径。与此同时, 参与的组织架构、参与权限与深度直接关系着公众参与的质量与效能。这些不仅是参与方式内容的补充, 也是关乎到旧城住区改造项目的公众参与能否继续开展, 是决定参与成功与否的关键细节。此外, 有效的公众参与机制是公众参与有效性得以实现的重要保障, 参与机制执行的情况以及机制制定时的相关法定依据也是衡量参与制度的重要指标。

参与实务能直接反映公参与的效果, 受公众参与时机、外部政策以及成本效益评估指标等因素的影响。公众的参与时机对于公众参与有效性具有显著影响。参与的越早就越能够影响决策效果, 参与时机滞后, 会给公众一种“走过场”的感觉, 直接影响公众参与过程与结果的信心和继续参与的热情。政策是外部环境作用于项目的最直接的影响因素, 自然会对公众参与有效性产生影响, 成本效益评价是对公众参与效果的量化检验, 是对旧城住区改造影响的综合性表征。

参与信息对公众参与有效性影响需要从信息获取、信息内容、信息传递、信息处理、信息反馈几个过程考虑。信息公开程度直接影响公众参与信息的获取, 信息内容缺失或失真会影响公众对于信息的评判, 可能做出错误的决策建议, 保证公众参与的信息传递途径畅通是公众参与的核心。保证信息双向传递可以提高公众参与信息对称性, 针对公众意见作出反馈才是完成公众参与的过程, 矛盾的解决以及意见的处理直接影响公众对于结果的认可程度, 认可程度高低会影响公共参与满意度与继续参与的积极性, 也就从某种程度上反映了公众参与的效果。

项目自身情况同样是影响公众参与有效性的重要因素, 原因在于项目自身情况涉及到有关该地区社会、经济、文化等的背景信息, 而公众参与效果又会因为不同社会经济因素产生差异。因此公众参与有效性不可避免地会受到改造区域的居住情况、改造目标、改造项目范围等方面的影响。改造区域居住情况不仅指居民的受教育水平等, 同时也指改造前建筑的特点。受教育水平决定了该区域公众参与改造的能力, 参与能力往往会影响其参与的领域, 公众参与的领域越广泛, 意味着公众发挥作用的可能性就越大, 反之, 则会影响公众参与有效性。住区建筑、设施等的老化情况也直接影响了改造难易程度、改造范围、改造目标等, 实现公众参与改造效果的难度也会有所差异。

基于上述理论分析框架, 本研究认为参与人员、参与制度、参与实务、参与信息、项目自身情况是影响旧城住区改造公众参与有效性的重要因素, 据此, 据此本文提出如下假设:

假设H1:旧城住区改造公众参与中的“参与人员”、“参与制度”、“参与实务”、“参与信息”、“项目自身情况”对旧城住区改造中公众参与有效性都有正向的影响。

同时, 参与人员、参与制度、参与实务、参与信息、项目自身情况之间也存在相关关系。参与人员选择越合适, 代表着其作为公众参与的代表性越强, 参与能力与公众参与活动所需的技术、表达沟通能力相匹配, 越有利于参与制度的有效推行, 对于成本效益评估也会越准确, 对公众参与实务起到一定的促进作用。信息公开是解决公众参与渠道不畅和参与时机滞后等问题的关键, 同时能够加深公众对于政府改造政策的理解, 调动参与人员的积极性, 信息公开是开展公众参与的前提, 也是参与制度实施的重要基础。项目自身情况不同, 其参与人员、参与制度、参与实务等也会随之变化。综上所述, 本文提出以下假设:

假设H2:参与人员对参与制度会产生正向的影响;假设H3:项目自身情况对参与人员会产生正向的影响;假设H4:参与信息对参与实务会产生正向的影响;假设H5:参与人员对参与实务会产生正向的影响;假设H6:参与信息对参与制度会产生正向的影响;假设H7:项目自身情况对参与制度会产生正向的影响;假设H8:参与制度对参与实务会产生正向的影响;假设H9:项目自身情况对参与实务会产生正的影响;假设H10:参与信息对参与人员会产生正向的影响。综合以上分析假设, 笔者构建了旧城住区改造中公众参与有效性驱动因素的结构关系假设模型如图1所示。

结构方程模型 (Structural Equation Modeling, SEM) , 是基于因子分析的测量模型与基于路径分析的结构公式结合的综合性统计分析方法, 这种方法主要应用于变量之间关系的梳理、影响程度的测度。因此, 在研究旧城住区改造中公众参与的有效性关键影响因素及驱动路径问题时, 使用结构方程模型非常合适且直接。

根据前文对影响因素的分析及建模要求, 潜变量及观测变量的设置如1所示, 共25个观测变量。

本着科学客观的态度进行问卷调查的设计与填写。问卷设计分两部分, 第一部分是针对填写问卷人员个人信息的填写, 以保证问卷填写内容具有普遍性与代表性 (限于篇幅, 不再赘述) 。第二部分针对所设潜在变量与观测变量对公众参与有效性影响程度的调查, 采用李克特五级量表计分, 1-5分分别表示影响程度“非常大”、“较大”、“一般”、“很小”、“几乎无”。问卷量表一共分发出135份, 回收127份, 刨除11份无效问卷, 回收率高达86%, 是有效且可以用于进一步研究分析的。

在对获取的调查数据分析之前, 首先需要本研究运用SPSS软件对观测量表的信度、效度进行检验, 选取Cronbach’s值作为信度检验指标, 以KMO值与Bartlett’s作为效度检验的依据。

本研究中的5个潜在变量分项的Cronbach’s系数值均在0.7以上 (表2) , 且整体量表的总Cronbach’s系数值达0.893, 远大于一般可接受度。各潜变量的KMO值均在0.7以上, 总体的KMO值为0.87, 同时文中Barlett检验的F值都等于0.000, 表明旧城住区改造公众有效性驱动因素指标数据来自正态分布总体, 且适合做因子分析。

模型的拟合与检验一般分测量模型和结构模型检验两步, 测量模型主要反映观测变量对于潜在变量的响应程度。运用AMOS软件, 将本研究结构方程模型中确定的5个潜在变量和25个观测变量通过图例形式表示出来, 导入数据进行运算, 初步验证分析发现观测因子P5、D1、D7、X2因子载荷均分别是0.467、0.495、0.463、0.328, 为保证拟合效果, 选择删除以上观测变量, 经过修正后的各观测变量的完全标准化因子负荷均在0.6以上。由此可见, 本研究中潜在变量对应的观测变量设置是可行的。结构模型主要是检验设定的潜在变量之间的假设是否成立。经过一阶、二阶验证性因子分析的修正之后, 结构模型最终的假设检验结果如表3所示, 只有假设H5和H9不成立。

依据研究结果, 可知参与人员、参与制度、参与信息、项目自身情况、参与实务均是公众参与有效性的关键驱动因素, 其中参与制度的正向作用最强烈。驱动旧城住区改造中公众参与有效性的路径关系如图2所示。

(1) 参与制度对公众参与有效性作用最显著。建立完整的参与机制有助于真正实现公众的利益诉求, 参与途径的畅通才能保证参与制度真正发挥作用, 合适的参与方式直接影响公众参与的范围与参与程度, 参与制度的运行若是不能达到理想的公众参与范围, 自然也就影响了参与的有效性。制度一旦确定若是不能做到公平执行, 那制度也就形同虚设, 更谈不上公众参与。综上, 提升旧城改造决策中的有效参与要靠良好的公众参与制度保障。参与制度又通过参与实务间接作用于公众参与有效性。参与制度的制定主要围绕参与实务下成本效益目标达成, 同时参与制度需要相应的政策效应的支持, 合适的参与时机对于政策或者制度的制定具有重要影响, 公众参与时间越早, 对于政策或者制度的制定的影响越大, 参与时机越滞后, 公众参与就显得越被动, 最终影响到公众参与有效性。

(2) 相比参与制度, 参与人员对于公众参与有效性的直接作用程度次之。参与人员作为公众参与的主体, 其参与意愿与参与能力直接影响公众参与效果。参与人员的参与能力主要指其综合能力, 包括其参与决策的专业技术能力以及关乎公众利益诉求的表达沟通能力。因此参与人员能力越强, 公众在参与旧城改造中参与的有效性就越高。参与人员对公众参与有效性的影响还有另外两种作用路径, 分别以参与制度为中介, 作用于参与实务与公众参与有效性。参与制度对于参与实务以及公众参与有效性在这里不再赘述, 参与人员作为参与制度的实施者, 必然会因参与意愿与参与能力等影响参与制度的运行。

(3) 参与信息对于公众参与有效性同样具有显著正向影响。参与信息主要通过4条路径作用于公众参与有效性。路径一是“参与信息→公众参与有效性”, 随着公众参与意识不断提高, 信息公开成为公众参与的前提, 信息的公开程度和均衡对称性、制度保障不完善等制约公众参与的有效性。路径二是“参与信息→参与人员→公众参与有效性”, 公众的参与需要不断进行信息的双向交换, 参与信息的匮乏会使公众参与流于形式。路径三是“参与信息→参与制度→公众参与有效性”, 参与信息以参与制度为中介作用于公众参与有效性的原因在于参与渠道是保障公众有效参与公共政策制定、实现政府与公众互动的载体。路径四是“参与信息→参与实务→公众参与有效性”, 信息公开的不及时会制约公众参与的时机, 公众参与的效果也会因此受到影响。

(4) 项目自身情况对公众参与有效性正向作用较为显著, 此外, 项目自身情况又通过参与人员、参与制度作用于公众参与有效性, 原因在于不同的项目具有不同的特殊情况, 旧城住区改造项目区域内居住人群专业技术水平高低决定其参与能力, 进而影响公众参与效果, 参与制度也应根据项目的情况灵活制定实施, 否则很难保证公众参与效果。

(5) 参与实务对公众参与有效性的作用路径只有一条, 原因在于参与实务不论是在反映指标上还是政策效应上都直接影响了公众参与效果。主要体现在以下几点:其一, 政策支持与引导对于公众参与的作用不可小觑, 其二, 在现实中往往由于公众参与被置于决策末端, 造成公众参与介入时机过晚, 导致公众无法进入决策过程表达意见, 难以形成实质性的参与, 其三, 成本效益指标是公众参与效果的量化体现。

提升公众参与有效性有助于改造工程的决策优化, 对于推进社会主义民主建设具有重要意义。系统识别公众参与有效性的影响因素是提升公众参与效果的前提, 本文基于前人文献研究, 分析了参与人员、参与制度、参与实务、参与信息、项目自身情况对于公众参与有效性的影响, 提出了各影响因素之间的结构关系假设模型, 最后通过结构方程模型验证了假设, 得出公众参与有效性的驱动因素及其驱动路径, 研究结果为提升旧城住区改造中公众参与有效性, 促进改造工程顺利实施提供参考。