2017年以来, 新疆围绕建设丝绸之路经济带核心区交通枢纽中心的战略部署, 加快推进交通基础设施建设, 力争“十三五”期间完成建设投资1万亿元, 建设公路总里程约15.2万公里, 实现县县通高速、乡乡通油路、村村通硬化路, 大幅提升新疆路网通行能力和服务水平。2017年, 全区3605个交通项目开工建设, 完成交通基础建设投资2015亿元, 投资总额和增速位居全国第一, 实现历史性突破。

这些成绩的取得, 得益于采取了“政府规划、政策引导、分级负责、市场运作”的方式, 强化公共财政职能, 积极发挥财政性资金的杠杆作用, 提升市场化融资能力, 逐步构建了投资主体多元化、政府投资规范化、融资渠道市场化、项目管理专业化的现代投融资体系。但是, 在项目推进中也大量走过一些弯路。在新疆此轮投资计划中, 约有60%投资额度的项目属于二级以下的非收费公路 (含农村公路) 。实践中, 地方政府对此类项目的建设运维普遍采用了政府购买服务的模式。2017年4月后, 财政部等国家部委先后发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 (财预[2017]50号文) 及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 (财预[2017]87号) (以下简称“50号文”和“87号文”) , 之前各地以政府购买服务模式推行的项目被全面叫停, 务必通过政策分析寻求其他可行方式, 而转向政府付费型PPP模式是后续采用的主渠道之一。正确理解和甄别政府购买服务与政府付费之间的关系, 在应对PPP项目诸多现实难题的同时, 推进PPP模式规范化实施, 显得十分关键和迫切。

政府购买服务, 是指通过发挥市场机制作用, 把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项, 按照一定的方式和程序采购后, 交由具备条件的社会力量来承担, 并由政府根据合同约定向其支付费用的方式。

政府付费是政府与社会资本合作模式 (PublicPrivate Partnership, PPP) ) 中社会资本取得投资回报的三种方式之一, 包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。通常, 使用者付费适用于现金流收入能完全覆盖投资运营成本的经营类项目, 可行性缺口补助适用于现金流收入不能完全覆盖投资运营成本的准经营类项目, 政府付费适用于无现金流收入的纯公益性类项目。在交通运输领域, 前两者包括具备通行费和沿线设施经营性收入的收费公路项目, 后者如完全免费通行的普通国省道和农村公路项目。

政府购买服务与政府付费型PPP模式在实践中经常被混淆, 源于二者本身具有一定的相似和共性之处, 甚至国家发改委、财政部等国家部委出台的文件中一度也有诸多矛盾之处。如发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》第三条就提出:“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。这个提法为实践中两者概念的模糊带来了不利影响。两者的主要联系有以下三点:

政府购买服务和政府付费型PPP项目本源都依据《政府采购法》, 其操作不能突破政府采购法的原则性规定, 都是政府与社会力量的合作, 都是公共产品和服务供给的一种方式;政府购买服务偏重智力、体力服务, 偏重公共服务供给;政府和社会资本合作是遴选社会资本进行公共产品建设并在此基础上提供公共运营服务, 偏重公共产品供给。

两者的主要目的都是为了提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率, 改善社会治理结构;都有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革;都需要引进市场竞争机制, 实现信息公开, 加强政府监管和绩效考核。政府购买服务侧重于把政府履职中做不了、不宜做、成本高的事项交由社会承担;政府付费型PPP模式虽兼有前者功能, 但更突出政府在提供公共产品和服务时, 在严格控制政府债务的前提下, 利用社会资本克服当期财政能力的不足。

两者在传统基础设施领域都存在广泛应用, 只是侧重的环节不同。政府购买服务侧重于软性层面的建设管理、技术咨询和相关运维服务等, 按现行政策还包括棚户区改造、异地扶贫搬迁等工程实体建设;政府付费型PPP模式可以包括项目的融资、建设、运维等全过程。

政府购买服务的主要政策依据是财政部等三部委颁发的《政府购买服务管理办法 (暂行) 》;政府付费是PPP模式中与“使用者付费”、“可行性缺口补助”并列的一种项目回报机制, 其主要政策依据是财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 》。

在交通基础设施建设领域, 政府购买服务范围主要是项目建设的管理和运维服务, 一般不包括工程实体的融资和建设。财政部等三部委颁发的《政府购买服务管理办法 (暂行) 》规定的政府购买服务内容均不包含工程建设。“87”号文特别要求:严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目, 其购买范围要符合财政部门的编制的政府购买服务名录;政府付费型PPP项目无购买名录的约束, 主要依靠政府和社会资本合作综合信息平台进行管理。

政府购买服务的承接主体 (社会力量) 包括能独立承担民事责任的各类社会组织, 如依法在工商部门注册登记的企业、依法在民政部门登记成立的社团组织, 以及公益二类事业单位等;PPP项目的承接主体 (社会资本方) 只能是具有投资、建设、运营管理能力的企业, 包括国有企业、民营企业和外资企业等。前者的承接主体范围更加广泛。

依据《预算法》等法律法规, 政府购买服务要严格依照“先预算、再购买”的法定程序, 在批准的预算内实施, 购买期限严格限定在年度预算和中期财政规划内 (一般为1~3年) , 属于政府短期预算资金安排。《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 》和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定, 政府付费或补贴的PPP项目要通过财政部门主持的物有所值评价和财政承受能力论证, 每年政府付费或补贴额不得超出财政支出的10%, 而政府购买服务则不需进行两项论证, 也不受财政支出比例的约束。通过评价和论证的PPP项目, 政府的支付义务根据合同将财政支出责任纳入年度预算和中期财政规划中统筹安排, 其支付贯穿于项目的全寿命周期。如公路建设领域, 高速公路和一级公路设计年限一般为20年, 二级公路一般为15年;三级公路和四级公路一般为10年, 西部地区的特许经营项目最长可达30年。

政府购买服务是先有批复预算和资金安排才有采购活动, 不涉及投资回报问题, 按照合同约定、根据服务绩效支付相应的费用, 政府和服务采购对象基本不承担风险。政府付费型PPP项目涉及政府、社会资本和项目三个主体, 由于项目周期比较长, 结构和调整事项比较复杂, 具有长期性和复杂性的特征, 无论政府还是社会资本方均要承担在决策、法律、融资、信用和市场变化方面的风险, 应按照一定的原则, 由政府和社会资本共担某些潜在风险。

政府购买服务涉及的金额相对较小, 一般采取财政部门牵头, 行业主管部门协同, 职能部门履职, 监督部门保障的机制;在采购形式上, 可根据实际采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等多种方式, 总体流程较为简单。PPP项目涉及的金额相对巨大, 在工作机制上按照《政府和社会资本合作模式操作指南》规定执行, 一般为财政、发改部门牵头, 审计、国土、规划、法制办部门参与, 行业主管部门或其指定机构承担政府出资方代表, 其流程长而复杂。在采购形式上一般运用采用公开招标和竞争性磋商两种方式确定承接主体。

由于政府购买服务适用性的约束, 对于政府应完全承担供给责任, 同时没有经营性收入的公益性项目, 在新疆广泛采取了政府付费型PPP模式来操作。但这也引发了新的争议, 有些地方政府将PPP项目中政府支付责任视同为政府债务, 担忧会形成新一轮的地方政府债务风险, 出现了犹豫和反复, 对于规范的PPP项目落地和社会资本方投资PPP项目的积极性带来负面影响。对此, 有必要辨析PPP项目中政府支付责任与政府债务的关系。

政府债务是指政府在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的债务, 政府承诺在未来某一约定时间无条件偿还本金和利息的给付义务。而规范的PPP项目, 无论是可行性缺口补贴还是政府付费形式, 政府方都是依据PPP项目合同约定, 经过公共服务的绩效考核后, 向项目公司按期支付费用。政府方PPP项目中的支付责任在两项论证通过后, 已经按照法定程序有计划的列入了年度财政预算或中期财政规划, 本质是对财政承受能力之内的未来财政支出事项的统筹安排。而社会资本方组建的项目公司是独立的法人, 其建设运营期形成的债务需自行承担给付义务, 项目期满移交时也不得转嫁给政府。因此, 规范的PPP项目中的政府支出责任, 其基本逻辑上决定了不会形成政府债务。

除使用者付费外, 无论政府付费还是政府补贴类PPP项目都要按规定进行物有所值评价和财政承受能力论证。物有所值评价的作用是判断PPP模式与政府传统直接供给模式相比, 在提供公共服务和公共产品上是否效率得更高、效果更好, 能有效分配项目风险, 突出绩效导向, 控制项目成本, 进而提高财政资金等政府资源的使用效率, 激励社会资本发挥投资运营综合优势, 实现公共资源配置利用效率最优。财政承受能力论证的作用是识别、测算PPP项目中的财政支出责任, 确保PPP项目各项直接与或有的政府支出责任处于财政可承受范围内, 进而有效防范和控制财政风险。上述两项论证的科学规范实施, 可有效约束地方政府盲目投资, 有序安排财政资金投向, 确保政府支付责任安全可控, 对社会资本方的权益也有一定的保障作用。

政府付费型PPP项目与使用者付费PPP项目 (含可行性补贴) 相比, 由于没有经营性现金流收入, 更容易引起政府在支出能力和防范政府性债务的顾虑。其实, 二者没有本质的差别。政府付费项目的受益者是社会全体成员, 在带动地方经济社会发展、服务民生改善方面的普惠性效益更为突出, 更能体现出政府优化公共服务的担当。同时, 通过政府付费PPP模式提供公共服务和产品, 将财政支出责任纳入PPP项目“全生命周期”进行预算管理, 有利于减轻短期财政支出压力, 防范和化解政府性债务风险, 也在一定程度上体现了财政支出的代际公平, 有助于把项目“功在当代, 利在长远”的普惠效益所对应的支出责任, 合理地分担在当代人和后代人之间。

根据财政部《关于规范政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台运行的通知》规定, 所有PPP项目的实施要公开透明并分级纳入综合信息平台;凡未入库的项目, 不得列入各地PPP项目目录, 原则上不得通过财政预算安排支出责任。信息公开的内容主要有:财政承受能力论证通过与否的结论及测算依据、主要因素和指标, 本项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额, 本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和, 其占各年度一般公共预算支出比例等。这些信息的公开可以全面、真实、持续地监控和披露PPP项目中政府支付责任相关信息, 接受项目相关方和社会公众的监督, 能进一步保障PPP项目的规范运作, 有效地控制财政支出责任的总量安全。实践中, 各金融机构、社会资本方也基本都将项目入库与否作为参与PPP项目的先决条件。

近两年, 全国PPP模式的快速发展之所以带来了一定财政隐性债务风险或此方面的质疑, 根本在于PPP项目运作过程中的不规范和泛化滥用现象, 而不是PPP模式本身有什么问题。主要体现在以下几个方面:一是没有规范开展“两项论证”, 或论证把关不严、流于形式, 对政府支付责任的约束和科学评估不到位;二是项目本身不具备公共产品属性, 通过PPP模式开发了不应当由政府实施的商业项目;三是资本金穿透后非自有资金, 政府或社会资本变相用借款作为资本金;四是没有建立长期按效付费机制, 只看重建设环节, 不关注运营维护环节, 片面异化了PPP模式的融资功能, 导致一些政府付费项目变相沦为拉长版的“BT”项目。因而, 规范发展是PPP模式生命力的关键, 必须名符其实并通过不断的规范化使PPP模式回归本位, 才能将PPP模式真正推广好、运用好、发展好。

政府付费型PPP模式虽然合规可行, 但也存在一定局限性。随着PPP项目的广泛实施, 地方政府财政承受能力的空间会日趋缩小, 可实施项目呈缩减态势, 给付社会资本的收益率也不断下降, 对社会资本的吸引日渐不足。随着投融资体制的改革和创新, 对于必须完全由政府承担的公共产品供给, 某些情形下政府直接融资的成本比采取PPP模式更低, 一些地方政府也开始尝试其他的路径。尽管如此, 控制政府债务、防范财政金融风险仍是重中之重。债券和对价资源融资等方式虽然可降低资金成本, 进而减少政府的财政支出责任, 但现行政策限制条件仍然较多, 政策通道不畅, 尤其是债券融资方式通常直接形成了政府债务。国家发改委、财政部、交通运输部可发行专项债券都仅限于针对有运营现金流收入的项目。

综合以上研究, 对于交通基础设施领域中完全应由政府承担供给责任, 无经营现金流收入的公共产品及服务, 如普通国省干道和农村公路项目, 其建设运维采用政府付费型PPP模式在可预见的未来是合规且可行的主要路径之一。