到“十三五”末，我国已经建成世界最大的城镇住房保障体系。2021年7月2日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》，取消了政策性租赁住房的概念，明确我国未来的住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房(2014年提出)等三种类型为主。其中，公租房主要面向城镇户籍、住房和收入“双困”家庭，实行实物保障和货币补贴并举；共有产权房供应范围以城镇户籍人口为主，目前处于试点状态；保障性租赁住房面向符合条件的城镇新市民、新就业青年等住房困难群体，鼓励多主体投资、多渠道供给，实行政府指导价。本文把符合条件的城镇新市民、新就业青年(具体条件由各省市自主确定，例如山东省提出重点保障在城区工作生活、正常缴纳养老保险和住房公积金、在当地无自有住房的新市民、青年人等群体，不设收入限定条件，优先保障新就业、从事基本公共服务的新市民)等住房困难群体称为新保障群体。

在实现基本保障应保尽保以后，我国新保障群体住房困难问题仍然比较突出，在中央提出加快发展保障性租赁住房的背景下，有必要对当前保障性租赁住房在供需端出现的新特点、发展中面临的新挑战、具体的发展路径等问题进行系统、深入探讨。

我国新保障群体每年的数量超过两亿人次，其中2019年外出务工人员为17425万人(2019年《农民工监测调查报告》，其中65.2%的进城农民工依靠租赁城中村)，2020年新就业大学生为874万人。目前我国人口净流入城市的房价租金双高，完全依靠市场或者完全依靠公租房(例如苏州新市民中仅有5%可以申请公租房)都难以解决这些新保障群体的租房需要。

新保障群体具备一定的住房支付能力，但短期内还不能完全支付租或购市场化住房所需资金，在住房方面呈现阶段性住房困难，需要政府提供阶段性帮助，最终这类人群有可能凭借自身力量支付市场化住房。

新保障群体普遍较为年轻，因此他们的阶段性住房需求具有较强的个性化，需要考虑职住平衡、社交、数字化、充电桩等新型配套设施需求，需要管家式服务、最好能做到拎包入住等，因此他们需要位于工作地周围、集中管理能力强、数字化配套较为全面的小户型租赁型集中配租的住房。

新保障群体是未来城市发展的中坚力量，各地的人才大战充分显示出留住新保障群体对城市发展的重要意义。因此，该类群体的住房保障应通过解决他们在子女入学等方面的后顾之忧、提升他们在城市的居住满意度，促进他们为城市高质量发展做出更大贡献。

城镇保障性租赁住房供给端的新特点通过全寿命周期各阶段内容的转变来体现。具体包括决策前期阶段保障类型定位等内容的转变；决策筹建阶段的筹建主体和方式、保障条件、保障群体、保障时间、供应模式等内容的转变；运营阶段的定价机制等内容的转变；收尾阶段的退出方式等内容的转变等。

保障性租赁住房从“保基本”向“保基本、促发展”并行转变，从“学习模仿”到“创新引领”转变。通过一系列顶层设计打通保障性租赁住房促发展的实现路径；

为适应新保障群体需求端量大面宽、阶段性特点，未来的住房保障体系应加大对保障性租赁住房的建设，加快住房保障体系类型结构调整。

筹建主体从政府为主体转向政府主导、市场和社会参与为主(适应新需求多样性的特点)，房源筹集方式从新建为主转向新建加既有建筑改建相结合为主(适应新需求量大面宽、多样性的特点)。其中，政府主导是指政府制定政策，例如制定市场指导价等，引导市场和社会力量等多主体参与住房保障；社会力量则主要是指非企业单位等社会组织。

基于新阶段城镇保障性租赁住房需求端的新特点，从关注户籍家庭转向关注常住人口、流动人口；从注重户籍、面积、收入、社保等转向关注人的差异性需求，逐渐让符合条件的群体能够平等享有公共服务。

新需求多样化、阶段性的特点促使城镇保障性租赁住房供给从长租向“稳定+灵活租期”转变。当前，强化大数据应用和数字化审核手段已经使租期动态调整成为可能。

从政府定价为主转向政府制定指导价为主(适应新需求多样性的特点)。作为主导者，政府可以把保障性租赁住房享受的多种政策支持内化为租金优惠，形成政府指导价。

从封闭运行到相对开放转变(适应新需求多样性、阶段性的特点)，实现住房保障体系和住房市场体系的有序衔接。保障性租赁住房可以设定封闭期，一旦到期，就可以把保障性租赁住房转为市场租赁住房，激发参与主体的积极性。

除了传统的居住用地配建租赁住房、进行租赁补贴等做法外，国家特别提出通过商改租、工改租、集体土地建设租赁房、城镇非居住用地(主要是工业用地)建设租赁房等“四类方式”筹建保障性租赁住房。“工改租”与“商改租”同属于盘活存量范畴，属于非住宅存量用房改造租赁住房，本文统称为“非住改租”；集体土地建设租赁房、城镇非居住用地建设租赁房属于在非住宅用地上新建租赁住房，本文统称为“非住新建”。

城市低效存量房屋空间需要重新梳理和盘活，发挥它们低成本和好区位的优势，成为新保障群体城市居住空间的有效补充。但相较于增量规划与开发，存量更新规划和开发中增容、增效、增值、增益的相关政策均不明确，对拥有存量房屋的单位或业主缺乏足够的吸引力；

一是在土地使用环节，面临能否能改变土地性质(把非居住用地改为居住用地，如果能改，还会涉及是否要补交土地出让金的问题)、能否取得建筑规划许可证(不改变土地性质，无法拿到按照“居住使用”进行改造的建筑规划许可证)等问题；二是在审批流程环节，面临没有建筑规划许可无法拿到施工许可证，导致工程审批无法推进等问题；三是在建筑设计环节，面临保障性租赁住房没有统一的设计规范(目前只有住宅、宿舍、旅馆三种设计规范，而且不同规范要求的配套条件不同；在市场上承担租赁职能的公寓并没有相应的设计规范)等问题；四是在消防设计审查、验收备案环节，面临消防设计审查、验收备案须按规划许可证、施工许可证所标注的规划用途性质开展，如果不能取得相关证件，消防验收无法进行等问题；五是绿色节能方面，要求改造项目重新按居住类进行节能计算，并按计算结果完成建筑保温、门窗更换，企业承受的改造成本压力较大。

一是缺乏这类土地上建设租赁住房的土地规划指导意见(目前只有国有建设用地的相关土地规划指导意见)；二是由于租赁住房具有经营属性，难以完全按照纯住宅规划要求(尤其是配套要求，例如需配套与居住人口相匹配的公共服务设施用地等要求)进行审批、设计和验收；三是这类住房只租不售，项目实施主体(包括村集体)只能以长期出租房屋获取房租收益作为收入主要来源，在目前租售比较低的情况下，直接导致该类住房盈利模式不清晰，对实施主体缺乏吸引力。

《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》中允许企事业单位改变自有土地性质，用于保障性租赁住房建设；同时允许产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，但这些做法带来的问题一是土地性质的改变是一个连锁反应，需要统筹各类用地结构进行统一设计，落地难度较大；二是会给社会带来是否回到单位集资建房时代、是否会导致新的不公平等方面的顾虑；三是在工业用地配建宿舍设置的限制条件过多，例如不允许对本企业之外的员工开放、不允许作为落户、入学的依据等。

保障性租赁住房面向的是收入较低、租住时间较短的个人或家庭，因此，可将适应个人或家庭短期居住需要的价格设计(在目前租售比较大的情况下，需要制定一个既吸引租户、又能使运营企业盈利的政府指导价)、户型设计、公共配套设计作为考虑的重点。

研究表明，靠近城市产业发达地区居住的流动人口具有较高的居住和就业稳定性，在外围地区居住的流动人口其居住和就业稳定性相对较低，但是城市产业发达区域适合租赁居住的房源较为紧张，因此需要考虑如何才能在新保障群体集中工作地筹集房源，满足职住平衡的需求。

一是如何通过发展保障性租赁住房把社会上现有的闲置资源利用起来，让这些闲置资源创造更大的产能，促进社会发展；二是如何通过解决租住保障性租赁住房群体的后顾之忧(例如通过租金优惠、租售同权等手段)，提高他们的居住生活满意度，释放创新潜力，促进城市高质量发展。

从“推”的角度，政府可以通过制定闲置、低效房地产管理办法(参照低效工业用地处置管理办法等规定)，明确相关单位的责任，提高其持有成本，推动拥有者走向市场；从“拉”的角度，可以采用降低税费、给予财政补助等方式，拉动存量房拥有者走向市场，例如可以给予改造补贴、给予银行贴息贷款、给予税收优惠、实行水电及用气价格执行居民标准等政策。

由于改造涉及的土地性质变更和建筑规划许可证办理都是国家层面的硬性、前置性规定，一旦改变办理流程就会涉及修改相关条例或制度规定，会在国家层面造成较大影响。权宜做法只能是搁置这两项条件，直接从施工许可证开始办理。《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出允许这类项目可以不改变土地性质，但这种做法和上位法规冲突，最终还是需要从源头入手解决。目前看，为了“非住改租”这一局部性需要改变全国性规定的可能性极小，因此，未来可能是地方政府创新性地设定合理过渡期间，为土地许可、规划许可、消防许可、节能许可等制定单独的申报流程，当这一过渡期结束时，该类租赁住房或者注销、回归原有状态，或者走合规途径，按照规定办理土地性质变更手续，补交土地出让金、重新办理各类许可等。

集成创新、一体化推进。土地法修改后，为集体土地入市扫清了法律障碍，但由于这类土地定位于只租不售，从项目周边基础设施建设、土地规划、建筑规划、图纸设计、质量控制、运营管控、政策支持、金融支持等各个方面都没有现成的规定。因此需要创新性设计这类住房的“投建运”一体化机制，形成全国性的、一体化的、适应“集租房”的政策集成体系，同时需要加快探索政府、村集体、运营机构、租户等各方共赢的运营模式。

工业用地建设租赁住房(主要是集体宿舍)，符合职住平衡原则，盈利性也有保证，因此企业具有较高积极性，可在政策允许范围内大力推广，还可以进一步允许配建宿舍在满足本企业员工需要的前提下对社会需求开放、允许作为落户、入学的依据、允许进入资产证券化试点范围等；但如果企事业单位改变自有土地性质用于保障性租赁住房建设则建议暂缓实施，或者改由企事业单位自行申报、在城市层面进行统一运作，坚决避免出现把保障性租赁住房变成某些企事业单位内部住房的情况。

按照现行规定，成套居住空间建筑面积最小应该设计成30平方米，考虑到我国城镇人均住房建筑面积39平方米、户均120平方米左右的现状，考虑到未来随着生育水平的提升、2胎或3胎家庭增多等情况，因此，无论是宿舍形态、住宅形态还是公寓形态的新建或改建的保障性租赁住房，其户型设计应该以满足流动人口居住的、建筑面积在30-70平方米之间的可拆分、可组合的可变户型为主，也可以根据具体情况设计部分70平方米以上的户型。

和居住区规划不同，集中租赁居住区的配套要做到少而精，要从新保障群体最迫切的需要入手。根据调研，最需要的配套依次为车位及充电设施；社交活动场所；快递收取设施；商业设施等，对以上设施应按照可租房间数量制定最低配比要求，其他公共配套设施可以根据地段特点、租赁青年群体实际居住需求情况，由运营单位自行设计。

保障性租赁住房为了适应租户收入低的现状，需要提供低于市场价的政策指导价，并形成可行的价格运行机制。因此，政府可将提供的土地、财政、金融、税收、补贴等各类支持内化成保障性租赁住房的租金优惠，在政府指导价低于市场租金的前提下，确保实施单位按照政府指导价运营也能获得必要的利润；再者，根据租住时间设定阶梯型租金体系，随着租户租赁时间的增加，租金逐渐提升到市场水平，促使租户尽快摆脱政府扶持，自主进入住房市场体系；第三，制定运营期限，当期限届满、经政府同意，允许实施机构把该类住房转为完全市场化的租赁住房，进入商品房租赁和销售市场，助力实现住房保障体系和住房市场体系的有序衔接。

职住平衡要求在工作地就近筹集房源。目前看通过轻资产类长租公寓模式筹集房源隐患较大，建议积极鼓励、支持租赁企业按照重资产类公寓要求，通过参与改造过程、长期自持长租房作为保障性租赁住房参与住房保障运作，明确专业化规模化住房租赁企业认定标准并给予差异化扶持政策。例如出台包括税收、金融在内的集成优惠政策推动产业集中地有改造房源的单位和租赁企业建立长期合作关系、规定优质的重资产类长租房企业优先进行资产证券化融资试点、优先享受保障性租赁住房基础设施不动产投资信托基金支持等。

一是逐步实现租购同权。目前我国城镇已经实现了户均一套房(截止到2020年，我国城镇平均户套比为1.1左右)，未来保障性和改善型住房需求成为主导，通过推行租购同权可以引导居民改变重购房、轻租房的理念，逐步矫正我国住房保障体系、住房市场体系的发展现状；二是可将人才房、公务员住房等各类相关住房统一纳入保障性租赁住房系列。实行租金优惠，提高居住满意度，释放更多创新活力；三是立足以人为核心的城镇化。以保障性租赁住房为桥梁，在城市层面逐渐实现城市内不同性质土地之间的合理转换，改变目前部分城市居住用地过少、商业办公用地过多等结构不合理导致的土地、房屋闲置现象，实现土地、人等要素跟着产业走，促进城市高质量发展。

通过以上分析可以看到，未来我国的保障性租赁住房会呈现以下特色：一是政府主导、适度引入市场和社会力量等多主体参与，调动各方积极性，以低于市场价的租赁价格向新保障群体提供保障性租赁住房；二是实现实物配租和租金补贴并行的保障方式，有效避免国外住房保障过程大力发展租金补贴、逐渐去除实物保障的缺陷；三是采用多主体投资、多渠道供给的筹建渠道，避免保障性租赁住房相对集中导致的中低收入群体和社会相对隔离情形出现；四是实现住房保障和住房市场之间的有序衔接，允许满足一定条件的保障性租赁住房转为市场租赁住房。如何对以上特色进行更为深入的实证分析、进一步完善住房保障体系将成为未来研究的重点。