21世纪以来, 我国名城保护制度不断发展完善, 历史建筑作为重要保护对象逐渐受到关注。2004年, 原建设部印发《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护的指导意见》的通知 (建规[2004]36号) , 要求各地加强对城市优秀近现代建筑的保护工作。2008年国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》 (国务院令第524号) , 首次在国家层面明确历史建筑的概念及保护措施。2017年底, 住房和城乡建设部发布《关于将北京等10个城市列为第一批历史建筑保护利用试点城市的通知》 (建规[2017]245号) , 针对当前阶段历史建筑保护利用、制度管理、资金来源等议题, 提出解决办法和保障措施。

资金问题是核心议题。历史建筑相比文物建筑在资金来源及使用方式上有所不同;历史建筑数量庞大、类型多样, 仅靠政府拨款很难满足巨大的资金缺口;历史建筑产权复杂, 修缮时需在资金使用上有所侧重;历史建筑经济潜力巨大, 应鼓励在保护前提下探索新的利用模式, 使其融入当代城市发展中。

基于以上需求, 本文介绍美国遗产建筑保护的重要金融工具——周转基金制度的形成与发展, 并简要分析其经营模式及优缺点。选择美国为研究对象出于3点原因。

1) 美国作为近代新兴国家, 遗产建筑保护工作起步较早。美国遗产建筑的建成年代多集中于近几十年到一百年, 与我国历史建筑范围较接近, 可相互借鉴。

2) 美国金融业发达、金融工具众多且广泛运用于遗产建筑保护工作, 其中不乏成功案例。

3) 美国遗产保护的民间力量强大, 各类历史保护组织众多, 贯穿于联邦、州、城市各层面。这种自下而上的保护模式在我国正处于萌芽期, 需更多关注与引导。

不同国家对于遗产建筑有不同的分类标准, 在很多国家的保护体系中历史建筑 (Historic Building) 主要泛指具有历史价值的旧建筑, 不同于我国保护体系中对于历史建筑的定义。为避免概念混淆, 下文统称遗产建筑。

1906年, 美国颁布首部遗产保护法律《文物古迹法》 (The Antiquities of Arts) , 保护具有历史价值的文物和遗址。1966年颁布《国家历史保护法》 (The National Historic Preservation Act) , 建立了包括遗产建筑、景观、遗迹等在内的国家历史场所登录制度 (National Register of Historic Places) 。登录制度的出台明确了遗产登录流程, 为其后一系列保护管理提供了依据。总体来说, 成为国家登录遗产可获得4方面权利: (1) 技术支持即从政府获得遗产保护知识和研讨机会; (2) 资金援助获得国家、各州的资金补助; (3) 免税政策享有国税法等法律中的专项税收减免政策; (4) 法律保护涉及登录遗产的项目必须通过当地的历史保护委员会与业主共同协商。

除专项法律外, 其他法律对遗产保护也有深远影响, 其中最著名的是《税务改革法案》 (Tax Reform Act) , 规定了遗产建筑修缮的税收抵免细则, 按照登录等级分为10%与20%两个档次^[1,2]。在利益驱动下, 这项法案推动了遗产保护项目的迅猛发展, 吸引了大量社会投资。

经过多年制度建设, 现行美国遗产保护是以《国家历史保护法》为基础, 登录制度为核心, 国税法、住房法等法律为补充的完善体系。在保护理念方面, 由于宪法强调对于私有财产的保护, 美国在保护工作中对房屋产权、资金管理一向非常重视^[3]。从最初的家庭式博物馆开始, 地方民众便自发组成保护组织, 先集资获得房屋产权, 再对其实施保护。这种传统使以地方为单位的民间遗产保护组织十分兴盛, 也促使历史保护国民信托 (National Trust of Historic Preservation) 的建立, 加强了各组织间的经验交流和资源共享。作为全美最大的民间保护组织, 国民信托在遗产保护工作中扮演了举足轻重的角色。

国民信托的主要任务是参与各项保护规划的编制和实施, 此外还进行大量的研究和出版工作。在资产管理方面, 国民信托采用多种方式管理政府、企业、民众等各方筹集到的资金, 如设立遗产保护周转基金制度 (以下简称周转基金) 。其运营模式是用筹集的资金购买遗产建筑, 经过修复后出售实现资金回收。这样周而复始, 构成资金闭环, 同时进一步撬动更多社会投资, 使整个体系良性运转。资金还可用于发放贷款, 很多小型保护组织的主要资金来源是国民信托, 这些组织在当地进行投资, 并用投资所得偿还国民信托的贷款。如今, 这种资金管理模式被广泛使用, 成为美国遗产保护的重要手段之一。

美国遗产保护组织的兴盛, 受社会习俗、经济激励、制度保障等各方因素影响。

1) 社会习俗美国从建国伊始便重视地方组织和民间团体的发展。各种不同类型的组织团体层出不同。团体成员虽从事不同职业, 但在相同兴趣驱使下形成强大的凝聚力, 是地方保护力量的坚实基础。

2) 经济激励政府通过相关法律激励各类保护组织的发展。美国《国税法》支持非营利性基金会的建立, 并减免相应的营业税和房产税。同时, 个人或企业对非营利性机构的捐款也可获得税收抵扣, 大大增强了人们的捐款意愿。《国家历史保护法》颁布后, 经济因素成为推动遗产保护工作的主要力量。在20世纪70年代通货膨胀和建造资本上升的背景下, 建筑改造成本远低于新建, 再配合一系列减税政策, 使遗产保护第一次成为“有利可图”的产业^[3]。

3) 制度保障政府通过制定修缮导则, 对不同修缮方式进行明确定义以避免概念混淆^[4,5]。一般来说, 对于价值较高的文物古迹, 多采用复原⁽¹⁾ (Restoration) 方法, 将其恢复到特定时期的历史原貌。而修复⁽²⁾ (Rehabilitation) 更偏向在保护建筑核心价值要素的前提下, 加强活化利用。由此, 大批面临荒废的遗产建筑得以焕发生机, 有些还被赋予新的功能。

对于遗产保护组织来说, 周转基金无疑是一种优秀的资产管理方式。通过借助市场力量, 将筹集到的保护资金合理运用。区别于一般地产开发行为, 这种投资以保护为最高前提, 避免了因过分逐利而造成破坏, 一举两得。

周转基金通常由遗产保护组织运营, 作为国家直接拨款和社会投资的有效补充, 美国称其为周转基金 (Revolving Fund) , 英国称为保护信托 (Preservation Trusts) , 澳大利亚则称为保护信托或基金 (Conservation Trust or Fund) ^[6]。

美国的周转基金始于北卡罗来纳州查尔斯顿市。作为首个颁布历史街区保护区划法的城市, 查尔斯顿市于1947年成立查尔斯顿历史基金会 (Historic Charleston Foundation) 。面对城市众多逐渐废弃的遗产建筑, 基金会提倡“为其寻找一个继续生活在社区的可能性”。机构成立10年后, 发起“利用周转基金保护遗产建筑计划”, 试图通过小规模投资提升社区活力, 并明确其根本目标是“保护历史风貌而非经济收益”。同年, 基金会筹集到10万美元作为启动资金, 其中大部分来自私人募捐。通过“收购-修缮-卖出”方式, 基金会在随后7年内创造收益70余万美元, 修缮建筑10余处, 并进一步拉动约80万美元的其他投资。

查尔斯顿的成功影响了萨瓦那、波士顿、匹兹堡等多个城市。有些基金会开始尝试扮演银行角色, 通过借贷和收取利息的方式完成资本回收。为鼓励遗产保护项目, 此类贷款多为低息。匹兹堡历史与地标基金会 (Pittsburgh History and Landmarks Foundation) 把资金借给公司或私人业主, 由其完成具体修缮工作并在约定期限内还清借款。如此, 基金会有了更多精力去完成项目筛选、技术服务、教育宣传等事务。

如图1所示, 周转资金的经营模式主要分2种^[7]。

1) “收购-转让”模式 (下文称收购基金) 保护组织购买遗产建筑后进行专业修缮, 再转让给有保护意愿的买家, 一般还会附带短期的地役权转让⁽³⁾ 或其他类型的保护协议。

2) “借贷”模式 (下文称借贷基金) 将资金借给业主, 由业主完成具体修缮工作。为保证工程质量, 借贷基金通常附带具体修缮标准。

目前, 多数遗产保护组织同时经营2种模式的基金以适应不同项目需求。一般来说, 收购基金多用于长期闲置的遗产建筑。在这种情况下, 业主更愿出让房屋产权。当建筑本身的历史价值较高时, 一些基金会也倾向于使用收购基金, 通过亲自修缮的方式保证工程质量。借贷基金多数用于业主继续使用、仅有修缮需求的情况, 所需资金相对较低。在实际操作中, 周转基金经营方式依情况而变化。如同时使用收购基金和借贷基金, 多用于大体量项目或建筑群。有些城市还将借贷基金的利息作为一种奖励方式, 如果业主申请外立面修缮贷款, 同时保持其风貌不受破坏 (一般为5年以上) , 即可获得降息作为奖励。

周转基金的运营主体可分为政府运营和民间运营。政府运营的基金会大多隶属于各州和城市的历史保护委员会。由于可得到官方支持, 官方基金会的资金稳定性较高。民间运营的基金会规模不一, 工作人员从十余人到数百人不等, 资金更依赖于社会捐助。

在业务范围方面, 官方基金会业务范围较广, 民间基金会专注于特定领域, 如特定的建造时期或建筑风格。官方基金会在资金审批方面更严格, 拨款或受当年经济、政治等因素影响, 不如民间基金会灵活。在投资方式上, 无论是收购基金还是借贷基金, 都需对地方市场有充分了解。针对具体项目, 国家或州层面的大型基金会经常主动寻求当地基金会的合作, 以了解市场, 降低投资风险。

周转基金对于遗产保护的推动力量显而易见, 其优势如下。

1) 填补修缮维护的资金缺口对于登录等级较低的建筑, 往往很难得到政府专项拨款。因房屋质量不佳且年代久远, 很难满足银行贷款要求, 周转基金弥补了该区域的空白。

2) 提供专业成熟的技术指导遗产建筑的修缮维护需专业技术支持以满足国家规范。作为周转基金的运营者, 基金会通常具有相关专业专家, 可为具体修缮工作提供技术指导。

3) 树立遗产保护的投资信心成功的修缮项目可为街区内其他遗产建筑提供范例, 使更多业主产生效仿意愿。对于投资者而言, 可树立其投资信心, 吸引更多历史建筑再利用的社会投资。

4) 促进知识普及和公众参与结合具体修缮项目, 基金会定期出版相关杂志、月报等刊物进行知识普及, 并组织社区会议、艺术沙龙等增强公众参与度。

对于保护组织而言, 周转基金管理模式也存在不足, 其中最重要的问题是资金回收。周转基金作为一种投资, 即使有众多保护措施, 仍无法避免其风险性。基金会虽是非营利组织, 但仍需必要的资金以维持其运行。投资的成败决定了整个组织的稳定性。尤其对于非官方基金会, 保证资金链的稳定更为重要。对于收购基金而言, 有时采用合作方式分摊投资风险, 特别是对于成本较高的大型项目。对于借贷基金, 会要求申请者提交收入证明、纳税证明以证明其偿还能力, 有时还要求给予房产的抵押权⁽⁴⁾ 。即使如此, 风险还是无法避免, 大部分基金会都遇到过资金无法回收的项目。

南达科塔州历史保护委员会 (以下简称历保委员会) 成立于1992年, 是朽木市政府下属机构。历保委员会与“美国社区工作组织 (Neighbor Works America) ” (简称社工组织) 合作运营2个周转基金项目, 分别针对商业类历史建筑和居住类历史建筑。社工组织是覆盖全国的非营利性社区组织, 致力于营造社区氛围, 提升中低收入人群居住环境。朽木市政府每年提供约8万美元用于周转基金项目的运营, 历保委员会的主要作用是提供资金支持和项目审核, 执行工作由社工组织进行。目前正在进行的贷款房屋共160余处, 涉及资金超过400万美元^[8]。

在项目资格认定上, 要求建筑必须位于国家或州政府公布的历史街区遗产建筑名单上, 施工标准必须严格按照内政部颁发的修缮导则进行。此外, 还要求施工队必须提交历史建筑修缮相关经验证明。为保证贷款申请者按时偿还, 居住类项目的申请者要求上交收入明细和房产证明, 商业类项目的申请者要求上交以往3年的税单、企业收支账单及房产证明, 此外还有一定额度的房屋保险。

官方背景的基金会在遗产保护方面往往扮演更多公益性角色。在朽木市, 历保委员会专设服务于中低收入阶层的借贷基金项目。如果申请者的收入低于社区中位数, 即可申请10年期利率2%的低息贷款, 对于申请建筑中保护等级较高的甚至会发放无息贷款。历保委员会还建立“特殊需要 (Special Needs) ”项目, 类似于贷款和奖金的综合体, 包括老旧建筑 (Elderly) 、空置建筑 (Vacant properties) 、外立面 (Façade) 等。贷款本身周期10年, 如果在10年间业主能保持修缮部位风貌良好, 经委员会审查, 可免除修缮贷款。如果修缮部分风貌遭到破坏, 则需一次性还清贷款。这种以奖代补的模式为街区风貌的长效保护提供了优秀范例。

普罗维登斯周转基金会成立于1980年, 其目标是“保护全市的建筑遗产、刺激老城区复兴”。通过借鉴早年查尔斯顿市的成功经验, 基金会同时经营收购和借贷2种模式的周转基金, 根据地点不同分为社区贷款项目 (Neighborhood Loan Program) 和城区贷款项目 (Downcity Loan Program) (见图2, 3) 。

社区贷款项目主要针对传统居住区内长期空置或面临衰败风险的遗产建筑。截至目前, 项目30余年内共花费约700万美元, 参与修缮460余栋历史建筑, 带动了超过2000万美元的社会投资^[9]。

城区贷款项目主要服务市中心老商业区, 目的是改善城市风貌、刺激老城复兴。由于市中心的房产价值较高, 基金会更多采用借贷而非收购的方式。自2001年开始共花费超过700万美元, 带动了后续大量社会投资^[10]。

在机构组织方面, 基金会设立专业审查会审批监督2种基金项目的运营, 其中包括来自银行、法律、历史保护、建筑、社会服务方面的专家。基金会提供历史建筑的相关咨询服务, 包括修缮改建方案、结构检查报告、国家登录建筑申报等, 并配备专业人员。

在项目认定方面, 目前2个项目都要求申请的房屋位于国家或州政府认定的历史文化街区内, 在修缮前必须提交修缮方案供审查会审议, 如果涉及结构问题, 还需建筑师或结构工程师认可。为满足保护要求, 业主需签订补充协议, 捐赠其房屋外立面10年的产权给基金会, 确保立面在这段时间内不被改变。

在资金管理方面, 要求提供借款者的税单、收入证明、在职证明、银行资产证明、房屋保险和信用记录。社区贷款项目的利率为6%, 其中还包括技术咨询、修缮方案、施工队培训、工程监理等附加服务项目。业主可把房屋托管给基金会完成整个修缮过程, 十分方便。贷款额度一般在2.5万～5.0万美元, 还款期限通常为8年。城区贷款项目利率一般为4.5%, 贷款额度在10万～100万美元。由于市中心项目投入较大, 项目数量明显少于社区贷款项目, 目前正在使用的资金约650万美元。

从简述美国遗产保护体系开始, 依次介绍美国遗产保护组织的发展及其重要的资金管理工具——遗产保护周转基金制度。周转基金弥补了政府拨款的资金缺口, 通过小微更新而非大拆大建的方式为遗产建筑的修缮再利用提供了优秀范例, 进一步带动了周边社区发展, 吸引了更多社会投资。以往很多人认为投资与保护相互矛盾, 其实遗产建筑本身兼具经济和文化价值, 二者之间可互补。周转基金通过建立者之间的桥梁, 使投资者同时成为保护者。

目前, 我国正处于遗产保护的关键时期, 在制度建设、技术规范、资金保障等方面均需进一步完善。目前国家层面对历史建筑保护尚未建立制度化的奖补机制, 面对如此庞大的保护数量, 国家拨款杯水车薪。如何合理引导社会资本助力历史建筑保护将是重要命题。美国民间保护组织的兴盛为我们提供了借鉴。从本质上看, 正是国家层面出台的一系列激励制度和免税政策, 奠定了保护组织的经济基础。在遗产保护工作中, 政府未来的角色必将从具体项目的执行者逐渐过渡到政策制定的引导者。