随着我国经济的发展以及人民生活水平的不断提高, 对市政公共设施也提出了新的要求。综合管廊是建于地下容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施^[1], 对于我国这样一个具有较好经济基础并且快速发展的国家, 综合管廊的建设势在必行。2014年国务院办公厅印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》, 提出了对综合管廊统一规划、建设和管理的指导意见^[2], 2015年国务院再次重点明确了综合管廊的建设, 印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》^[3]。同时, 提出了创新投融资模式, 推广PPP (Public Private Partnership) 模式, 提高管理水平, 完善管理制度等意见。

　　 目前, 综合管廊的建设在全国各地快速发展中, 吸引着大量社会资本投入其中, 也不断创新着投融资模式。各地政府组织了相关部门进行综合管廊项目的推进和管理, 但主要还是集中在建设阶段。随着各条综合管廊建设逐步完成, 对其后期的运维管理提出了更高的要求。综合管廊的准公共产品属性, 决定了其需要寻求一定的收益, 这需要更合适、高效、创新的运维管理模式, 与此同时运维管理模式又受到投融资建设模式及组织结构的限制, 需要综合考虑后制定。这方面的经验在国内较少, 管理体系还比较模糊。综合管廊建设较早的国家, 如:欧洲的法国^[4]、英国^[5], 亚洲的日本^[6]、新加坡^[7], 以及我国台湾地区^[8], 都已有效运行了数十年, 具有较好的先进经验。

　　 综合管廊的运维管理主要涉及到3方面的问题:谁来管、管什么和怎么管^[9]。运维管理组织结构即管理主体, 各单位部分的分工即管理内容, 各单位之间相互管理和自我管理即管理机制。从运维管理组织结构出发, 深入探索各方的管理内容及关系, 研究管理体系是解决运维管理问题的基本方法。

　　 本文总结了国内外典型的管理组织结构形式, 在此基础上, 根据各地区实际发展情况和需求分析了运维管理方式的特点, 对我国城市综合管廊的管理研究和发展进行了总结, 并对未来的运维管理进行展望。

　　 国际上综合管廊发展较好的国家及地区主要集中在欧洲、日本及新加坡等。各个国家和地区发展模式也大不相同, 主要分为法国的议会听证制、日本的各道路署管理组织与管理办法相结合的形式、新加坡“全生命周期”管理模式^[10], 如表1所示。

　　 法国是全球最早建设综合管廊的国家。由于国家的整体财政能力较强, 综合管廊被完全当做公共产品对待^[14]。综合管廊的所有权是归政府, 运营方式是政府出租管道空间给管线单位, 综合管廊的维护由政府负责^[15]。

　　 法国将综合管廊归纳为公共产品使得政府必须对其全权负责。因此法国的运维管理都是由政府进行操作, 如巴黎设置了下水道管理局, 负责综合管廊的运营维护工作, 各市辖区按照属地原则分段管护地下管廊。这种属于“业主自管”模式, 业主既是产权方也是运营维护方, 享受管廊的收益并承担管理成本。运营维护费用主要来自收取入廊费和申请财政补助, 其租赁金额由地方议会听证会的方式决定定价, 这种方式既保障了公共的权益, 同时也维护了各管线单位的利益。

　　 采用听证会的方式定价虽然提高了民主性, 但过程时间长, 缺少稳定性, 一定程度上损害到公众利益。“业主自管”模式管理成本高, 效率较低, 需要有强大的财政能力抵挡“脉冲效应”。同时, 由于法国市场化经济的性质, 80%的饮用水和污水处理都是私营水务公司负责^[11], 可以收到较多税费, 对维护管理进行补偿。“业主自管”模式由于有政府最终承担费用, 使得管廊对民众生活影响较小, 能较好维持其社会效益。

　　 日本综合管廊的投资建设费由道路管理者 (政府) 和管线单位共同负责^[12,16], 这种情况下, 管线单位直接支付了建设费, 运营阶段无需缴纳入廊费, 综合管廊的所有权为共同拥有。因此日本在运维管理模式上采用道路管理者和管线单位共同负责^[16], 综合管廊主体维护工作由道路管理者负责或者与管线单位一起负责, 管线由各自管线单位负责维护。

　　 日本的运维管理组织结构由政府牵头制定相关法律法规^[16], 综合管廊所在地方政府和管线单位通过招标的方式, 由专业公司对综合管廊主体进行运维管理。管道科对综合管廊的运营进行监督管理, 对运维管理公司进行考核^[17]。

　　 日本的法律体系完善, 以法律体系为准绳进行综合管廊的运营维护管理。责任分工明确, 但其前期政府投入成本过高, 后期维护政府需要负担大部分费用, 无法有效利用市场机制, 缺少活力, 影响公共资源的开发。

　　 新家坡综合管廊运营情况在全球处于领先地位。新加坡综合管廊建设投资全部由政府承担, 所有权归政府, 运营方式采取收取运维费用, 有运维单位提出收费额度, 业主向管线运营商收取费用。

　　 采取“全生命周期”管理模式, 从开始设计咨询开始便参与管理, 对整个综合管廊的建设情况十分熟悉, 能准确掌握各功能, 有助于提高综合管廊运维管理。“全生命周期”模式最大程度地避免了在综合管廊的建设管理中浪费资源的情况, 通过高效的运维方式节省公共资源, 保障社会效益。

　　 我国的经济水平、管理体制、社会发展情况等均与法国、日本、新加坡等国不同, 单一的复制管理模式难以适应实际的运维管理需求。另外, 我国现有的综合管廊建设模式也不同于法国、日本和新加坡, 因此也必然对运维管理组织和模式有新的要求。下面以厦门市和苏州市综合管廊运维管理为例进行分析, 探索综合管廊运维管理体系。

　　 厦门市自2007年开始明确建设综合管廊至今, 已建成20多km的干、支线综合管廊, 同时厦门市也是国内第一个以地方性法规的形式对综合管廊的进行立法的城市^[18], 在城市综合管廊运维管理方面走在全国前列。

　　 厦门市综合管廊的运维管理组织结构, 以市长任组长的厦门市地下综合管廊建设工作领导小组 (以下称“领导小组”) 是城市综合管廊建设的总负责单位;厦门市市政园林局作为综合管廊的行政主管部门, 负责具体工作的落实, 实行综合管廊的监管工作、绩效考核、日常工作指导;厦门市政管廊投资管理公司 (以下称“管廊公司”) 是厦门市综合管廊的投资建设运营维护管理公司, 旨在推动管廊建设运营专业化和跨区域发展。

　　 综合管廊建设工作领导小组作为总负责单位, 是城市综合管廊建设管理的总指挥, 明确各项分工, 落实责任, 完善管理机制等工作。在运维管理方面起着决定性的作用, 领导小组组织制定适合当地的运维管理法律体系, 构建运维管理体系基础, 确保综合管廊运营维护顺利进行。

　　 市政园林局作为厦门市综合管廊的行政主管部门, 主要行使行政职能。在运维管理方面, 参与编制了多项法律条文, 包括《厦门市城市综合管廊管理办法》、《厦门市城市下综合管廊运营维护管理考核办法》、《厦门市地下综合管理运营维护补助资金管理办法》及《厦门市城市地下综合管廊有偿使用收费标准》 (试行) , 这些法律条文构成了综合管廊运维管理的基础。同时市政园林局对运维单位 (管廊公司) 进行考核, 以政府的角度行使监督权, 确保公众有效权益。

　　 管廊公司是综合管廊运维管理的实施单位, 对综合管廊的运维管理起直接作用, 公司主要进行运营和维护两方面的工作。在运营方面, 管廊公司需要与管线单位根据相关法律条文进行入廊和相关费用的协商, 确保综合管廊所在区域内可以入廊的管线全面入廊。在维护方面, 管廊公司制定内部运维管理制度, 以具体、充实相关运维管理办法, 并配以专业人员进行运维管理操作。

　　 厦门市的组织管理机构是国内目前采用较多的模式, 广州大学城综合管廊的运维模式也与其相似, 其投资单位也是运营维护单位, 这种模式近似于新加坡的“全生命周期”管理体系, 信息衔接通畅, 能有效掌握整个综合管廊的信息, 对成本的回收有较高的效益。同时运营和维护是一家, 容易与管线单位沟通, 方便后期的维护管理。

　　 在运营维护上, 由于这种模式仍然属于“业主自管”模式。厦门市的综合管廊都由管廊公司投资建设管理, 在投融资及管理模式上具有一定固化性, 不能充分发挥综合管廊的准公共产品的属性和市场化所能带来的活力, 激发企业的创新能力不够, 影响了社会效益最大化的发挥。

　　 采用业主自管模式, 需要行政主管单位具有强力有效的监管机制, 减少资源浪费, 促使企业兼顾经济效益的同时, 保障社会效益。

　　 苏州市作为全国首批10个地下综合管廊试点城市, 在2009年就自主规划、设计、建设并投运了江苏省第一条地下综合管廊———工业园区月亮湾综合管廊, 后又有桑田岛综合管廊投入使用, 在全国范围内综合管廊运维管理处于领先地位。

　　 苏州市地下综合管廊工作领导小组是总负责单位, 由市长担任组长;苏州市市容市政管理局作为市行政主管部门, 明确综合管廊建设管理的安全责任主体、监管主体及违法行为的查处机制, 市地下管线管理所负责具体相关事宜的推进。

　　 在投资、建设、运营及维护方面, 苏州市较厦门市复杂, 苏州各区综合管廊的投资建设并非同一单位, 投融资建设方式也不同。如市区范围内的综合管廊由苏州城市地下综合管廊开发有限公司 (以下简称“管廊公司”) 负责综合管廊投资、建设、运营及维护管理工作, 并获得由政府授权的25年特许经营权。工业园区的桑田岛综合管廊由苏州工业园区地产经营管理公司投资建设, 由中新苏州工业园区市政物业管理有限公司 (以下简称“中新物业”) 进行运营管理。综合管廊的维护工作由专业物业公司进行维护管理, 物业公司由中新物业招标产生。

　　 苏州市区内的综合管廊运维管理模式与厦门的相似, 故不再做分析。工业园区的特点在与运营与维护管理进行了分割。由专业的物业公司对综合管廊进行管理, 不参与运营方面内容, 物业按照合同内容执行相关工作, 业绩受中新物业监管考核。中新物业作为运营单位, 主要负责管线的入廊及收费管理, 监管考核物业公司的维护管理业绩, 同时受行政主管单位监管。

　　 苏州市综合管廊的建设管理模式多, 市区内的综合管廊采用PPP模式建设, 管廊公司由苏州城投公司控股, 水务、供电等参股。后期运营维护管理由管理公司负责, 通过25年的特许经营权, 收取管线单位的入廊费来回收投资成本, 同时收取运营维护费来维持日常维护费用。管廊公司的运营可以发挥一定市场运营的积极性, 提高对入廊管线的业绩, 这种模式充分发挥综合管廊的准公共产品的属性, 有效减少政府的财政压力。与此同时, 由于管廊公司未将运营和维护分开, 其运营所带来的收益得到提高, 但维护所产生的消费仍属于公司内部消耗, 具有一定的消极性。市场化运营主要潜在危害是损害保障公众权益, 这需要政府行政主管部门加强监管。通过定期考核, 从财政角度实行奖罚措施或者控制其特许经营权, 来维护公众权益, 保障社会效益。

　　 工业园区内建设的桑田岛综合管廊仍属于政府直投, 其产权也属于国有。中新物业不是投资单位, 作为运营单位其缺少一定的运营积极性, 难以实现财政收入, 其日常运营费用主要来自于政府的补贴。桑田岛综合管廊运维管理过程具有特色的是将运营和维护分开, 维护工作通过招标, 由专业维护单位实施, 实现“管养分离”。这充分发挥了市场积极性在维护工作的作用, 降低维护成本, 同时通过考核保障综合管廊的安全高效运营。

　　 根据国务院办公厅发布的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》, 鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊, 城市人民政府发挥指导和监督的作用。因此, 各市的综合管廊需要有政府的行政主管部门或者综合管廊领导小组组织发展。在运维管理组织结构中, 领导小组或行政主管部门是最高管理单位, 指导作用主要发挥在建立协调机制, 完善管理制度, 明确责权利, 审批相关文件。监督作用主要发挥在监管运维单位的工作, 确保管廊安全高效运行。

　　 在运维管理组织结构中, 运维单位是管廊运营维护的直接实施者。在运维实施过程中, 各地区情况不同, 采用不同的投融资模式。在推广PPP模式的前提下, 社会资本也大不相同, 运维单位难以统一, 需要分区管理乃至每条管廊单独管理, 在一个市区内形成多家运维单位并存的现象。不同的运维单位的管理体制和管理方式不同, 能有效促进市场化, 提高运维管理效率。

　　 在运维过程中, 经济效益是不可避免需要考虑的, 目前有大量社会资本投入综合管廊的建设过程中, 需要有一定的收益以支持PPP模式的良性运营。我国高速公路建设是较早采用PPP模式并取得良好运维的案例^[19], 在管理过程中采取“管养分离”, 比政府投资建设管理节省了17%的费用, 充分发挥PPP模式的优势。

　　 从“管养分离”的角度出发, 一般运营单位由投资建设单位或者其委托单位担任, 对管线单位收取入廊费和维护费, 达到回收成本的目的;维护单位由运营单位采用公开招聘的方式产生, 在降低维护费用的同时提高运维效率, 具体如图1所示。

　　 综合管廊作为准公共产品, 需要保障公众利益, 在运维过程中社会效益也必须兼顾。在PPP模式运维过程中, 直接管理者是社会企业, 较注重经济效益。因此, 行政主管单位必须提供强有力的监管方式, 并对相关对象进行考评, 提高服务标准, 发挥社会效益。通过政府部门与社会组织的合作, 取长补短, 发挥政府公共机构和社会民营机构各自的优势, 以最合理的成本为公众提供高质量服务。

　　 到2020年, 全国有上万公里的城市地下综合管廊将建成投入运营, 运维管理方面研究的需求将进一步加深。运维模式的集约型、可复制性将会成为研究的热点, 进一步完善管理体制, 提高管理效率, 促进管理效益是今后运维模式的主要目标。