近期,我国大力推动城市地下综合管廊建设。住建部联合财政部于2015年4月确定10个综合管廊城市试点名单,并于6月批准《城市综合管廊工程技术规范》(GB 50838—2015)实施,从政策、技术、资金多方面支持全国各地的综合管廊建设。深圳于2011年编制完成了《深圳市共同沟系统布局规划(2010-2020)》,确定将在前海深港现代服务业合作区、深圳国际低碳城、光明新区等地以综合管廊的形式敷设地下管线^[1]。目前,光明新区首期8.5km综合管廊已投入运营,前海合作区综合管廊详细规划及设计工作也已完成,即将进入下一步的施工建设阶段。但在综合管廊的投资运营模式建设上,缺乏适宜的费用分摊机制对政府和管线单位需要承担的风险进行合理分配,综合管廊的投资运营依旧沿用传统的市政公用事业管理模式,不利于综合管廊的稳定健康发展^[2~4]。因此,探索建立深圳适用的综合管廊投资运营模式,对实现综合管廊的可持续发展有着重要的意义。

　　 欧洲是最早开始利用城市地下空间的地区,早在19世纪法国、英国、德国等国家就开始兴建综合管廊,迄今已形成较为完善的综合管廊网络,为改善城市环境和有效利用城市地下空间发挥了重要作用^[5,6]。

　　 综合管廊能够在欧洲国家大规模兴建并形成网络,政府完全主导项目投资建设及后期运营管理是其中关键因素。欧洲国家政府财政能力良好,有能力应对综合管廊建设一次性投入的巨额资金对政府财政造成的“脉冲”效应。政府出资开展综合管廊建设,建成以后产权归政府所有,避免管线单位与政府之间关于管廊所有权归属的纠纷。

　　 综合管廊的运营管理通过向管线单位出租管廊空间的形式开展,但没有制定固定的收费标准,而是由管廊所在地议会每年通过听证确定,根据管廊的实际运营情况进行调整。这种运营管理模式的运行前提是将综合管廊定性为公共产品,由社会大众的整体意愿制定产品价格,基本符合社会公众的利益需求。 然而,该种模式必须有较完善的法律体系进行保障,政府可以通过法律程序和具有法律效应的行政约束力来制约管线单位必须采用综合管廊的形式敷设管线,给管廊后期健康有效运营提供了保障。

　　 日本自1963年制订《共同沟特别措施法》后,综合管廊作为道路合法附属物,并以法律的形式制定了费用分摊办法。随后综合管廊建设规模不断扩大,其建设目标是21世纪初在全国80个城市干线道路下建成1^]100km综合管廊^[7,8。

　　 日本综合管廊的建设费用主要由政府承担,管线单位只按照管线传统直埋费用出资,且管线单位可获得政策性贷款分担支付建设费用的压力。综合管廊建成后,管线单位只负责维护管理管线本身,管廊主体由道路管理者负责,政府分担一半以上的管理维护费用,其余部分由管线单位分摊^[9]。

　　 日本综合管廊的费用分摊办法能够在实际当中发挥作用,其关键在于相比较以传统方式直埋敷设管线,管线进入管廊后管线单位支出的费用并没有增加,管线单位相当于“无偿”享受综合管廊产生的效益。同时,政府已经建立了一套完善的道路和地下空间法律体系,对于管线单位不进入管廊以及道路开挖行为可以通过法律效力约束。

　　 截至2007年,台湾地区12个县市共完成建设综合管廊232km,同时综合管廊的工程技术、行政法规、费用分摊模式建设等工作也日渐成熟。其中,综合管廊费用分摊依据《共同管道建设及管理经费分摊办法》执行,主管机关承担1/3建设费用,管线单位按照其传统埋设成本等比例承担2/3建设费用;在综合管廊建设完工后的第二年起由管线单位平均承担1/3的管理维护费用,其余2/3由主管机关协调管线单位依据使用时间或者次数等比例分摊^[10]。

　　 台湾地区在制定政府和管线单位的综合管廊费用分摊比例过程中,政府负担比例参照台湾地区辅助地方政府交通建设的比例;管线单位负担比例本质上基于管线传统直埋敷设成本。台湾地区的各类地下管线的投资建设主要是由各管线单位自主承担,台北市相关综合管廊规划方案对管线传统敷设成本估算表明,管线传统直埋敷设成本占综合管廊建设费用的40%~50%^[11]。

　　 同时,由于台湾地区的地下管线敷设在车行道路下方,依据台湾地区的《规费法》相关条例,管线单位以传统方式敷设地下管线需缴纳道路使用费,但以进入综合管廊的方式敷设管线则不需要额外支出此项费用。以台北市信义线综合管廊工程为例,管线单位若以传统方式埋设管线需支出的道路使用费和修复费约占综合管廊建设费用的11.05%^[12]。因此,与管线传统敷设成本相比,管线单位按照费用分摊办法支付的进入综合管廊的费用尚在管线单位所能承受的界限内,《共同管道建设及管理经费分摊办法》可以发挥出既定效果。

　　 广州大学城综合管廊全长17.4km,由政府全额投资建设完成后作为资产注入广州大学城城投经营管理公司,管线单位通过支付入廊费和运营管理费进入综合管廊。入廊费基于管线直埋敷设成本按照管线实际敷设长度一次性收取;运营管理费依据各类管线设计截面空间等比例分摊。然而,实际收取的入廊费远低于理论水平,部分管线单位不愿进入管廊,而在管廊周边区域敷设管线,道路开挖现象仍不时发生。同时,入廊的管线单位普遍不愿缴纳管廊运营管理费,管廊一直以亏损的状态运营^[13]。

　　 广州大学城综合管廊的投资运营未能照既定轨道运行,说明“政府建设、企业管理、管线单位租用”尚需要解决几个关键问题。一是由于市政管线单位的强势垄断地位,管线单位向外界公开的直埋成本与其真实成本有很大的出入。在以传统方式直埋敷设管线时,管线单位经常通过夸大直埋成本的方式获得更多的建设资金,这会导致制定的费用分摊标准中管线单位负担比例上升,管线单位以此不愿进入管廊。

　　 二是城市地下空间开发和道路开挖的相关法律政策的缺失会直接影响费用分摊办法的实际运行。由于缺乏强制要求管线单位必须进入综合管廊的法律政策,综合管廊建成后部分管线单位仍采用传统直埋方式敷设管线,导致管廊的预期收益不能实现。

　　 三是由于综合管廊牵涉多行业多部门,仅仅通过行政协调的方式很难达成各方满意的共识。同时,由于部分垄断行业垂直管理的特点,作为综合管廊运营管理主体的国有公司在与管线单位对话时缺乏对管线单位的约束力,向管线单位收取管廊运营管理费难度很大。

　　 昆明目前在彩云路、广福路已建成运行综合管廊38km,总投资达9.05亿元,目前已回收79%的建设投资费^[14]。政府授权成立负责综合管廊建设管理运营的管网公司,综合管廊本体及附属公共设施的维护管理由管网公司负责,各管线单位负责各自管线的维护管理。

　　 昆明综合管廊建设项目能够回收79% 的项目投资,政府在管廊建设及运营过程中所给予的政策与法律发挥了重要的作用。政府在不提供实物、资金和财政担保的前提下,通过提供政策上支撑为综合管廊的实施创造良好的条件。政府授予项目建设主体50年的特许经营期,并出台《昆明市道路管理条例》,对道路开挖实施严格的审批限制,并对开挖道路的单位处以严格行政处罚,如对于新建或改建的道路未使用满5年或者大修竣工后使用年限没超过3年的城市道路进行挖掘的,按照普通开挖道路规定标准的5倍收取道路修复费用。同时,政府通过对新建管线的选址和走向进行审批限定,在建设综合管廊的路段,城市规划局不再审批新的管线路由等,间接促使更多的管线进入管廊。

　　 管线单位大多属于自然垄断行业,具有较强的博弈能力或者议价能力,综合管廊有偿使用必然导致管线单位的博弈行为,而作为管廊投资运营主体的国有企业在与其博弈时处于弱势地位,无法实现管线单位付费入廊的目标。由政府部门出面与进入管廊的管线单位进行沟通协商,政府可以通过规划控制、行政处罚、财政补贴等多种手段与管线单位进行博弈,同时在博弈过程中给予对方有利的论证,从技术可行性、可靠性和成本节约性等多个方面证明管线进入综合管廊可以实现管线单位的利益最大化,最终在充分满足各自利益的基础上取得平衡。

　　 观察目前国内外已建成综合管廊有偿使用的案例,以管线传统直埋成本作为有偿使用的收费标准被管线单位的认可程度最高,综合管廊的投资运营者和管线单位的利益能够实现平衡。然而,深圳现阶段的市政管道基本由政府全额出资随道路同步建设,建成后随着市政道路移交管线单位无偿使用。这导致管线单位在对入廊成本和收益进行计算时,自然将管线直埋费用不计入管线以传统方式敷设的总成本中。倘若将综合管廊的建设费用分摊至管线单位,则管线单位可能会采取避开管廊敷设管线、启用备用线路提供服务、甚至不设置管线取消服务等博弈方式,导致综合管廊不能发挥出应有的效益。

　　 按照“谁出资、谁拥有”的原则,综合管廊的投资者即拥有管廊的所有权,然而在我国现行的法律体系中,明确规定地下空间所有权归国家所有。管线单位参与出资建设综合管廊只能获得管廊的使用权,无法将投资建设的管廊计入企业固定资产当中,则难以通过项目抵押贷款获得银行的支持,管线单位仅能依靠自有资金投入综合管廊建设,管线单位将会承担巨大公司财务风险和债务风险。因此管线单位势必会与政府产生管廊所有权归属的纠纷,最终导致在综合管廊建设阶段资金筹集困难、投资不足,造成项目建设进度滞泄。综合管廊采用政府全额出资建设,建成后产权归国家所有,产权明晰,可以充分保证政府对综合管廊建设进度的控制权。

　　 综合管廊的建设将极大地改善城市环境,减少管线埋设给城市生活带来的影响,提高道路通行效率,因此生活于城市中的社会公众将直接地感受到综合管廊带来的效益。然而,社会公众获得的效益难以通过量化直接收取费用,只能由作为社会公共利益代表的政府按 “受益者付费”原则负担相应费用。

　　 虽然全额出资建设综合管廊会造成政府巨大的财政负担,但在2014年财政收益再创历史新高的大背景下,深圳有能力实现财政支出和城市基础建设的平衡。根据2014年深圳财税工作会议内容,深圳地方级税收完成1 754.55亿元,占地方财政收入的比重为84.3%,高于全国地方级和全省平均水平;产出的财税收入超过2.8亿元/km²,居全国大中城市首位。强大且健康的财政收入保证了深圳有能力将公共财政更多地流向社会基础设施建设,进一步实现经济发展和公共服务的平衡。《深圳市共同沟系统布局规划》规划至2020年深圳建设完成综合管廊55条,共154.49km,总投资估算59.5 亿人民币,折算到每年投资约为10亿元人民币。对照深圳2015年的365.4亿元社会民生项目投资资金,综合管廊建设投资所占比例为2.74%,综合管廊建设投资在深圳公共财政支出能力之内。

　　 综合管廊的日常运营费用包括管廊本体折旧费、维护检测费,内部附属设施折旧费、运营维护费及人工费等。倘若管廊的运营管理依旧沿用“政府投资建设运营、管线单位免费使用”的运作模式,政府在投入巨额资金完成建设后,还需每年承担全额运营管理费用,这不仅会给政府带来持续性的财政负担,而且由于管廊运营管理主体固定,导致其主观上缺乏改善管廊运营水平的动力,综合管廊的长期健康发展缺乏有效支撑。

　　 假如综合管廊无偿移交管线单位使用,管廊运营管理由各管线单位分头承担,则会出现管线单位利用行业不透明的性质,夸大所需管道容量,额外占用管道,导致部分管道闲置、管道利用效率低下的现象。同时,由于缺乏统一的运营管理主体,各类管线管理混乱无序,管廊公共部分缺乏维修与保养,管廊运营效率低下,远不能实现通过综合管廊的建设解决城市地下管线混乱无序、事故频发的期望。

　　 通过在运营阶段对管线单位收费,可以为管廊的设备维修更换提供资金来源,保证管廊的正常运营,更大限度地延长管线和廊体的使用寿命。同时,管线单位缴纳管廊运营管理费用后,对于管廊运营状况的关注程度会得到加强,管廊运营主体的工作成果得到有效监督。

　　 由于管线单位的垄断行业性质,管线单位和政府之间存在信息不对称性和不透明性,基于两者所提供信息制定的费用分摊标准难以满足各方需求,造成费用分摊标准不能顺利实施。因此,在制定管廊运营阶段的费用分摊标准过程中应引入第三方的专业技术力量,对管线单位以传统直埋方式敷设管线时的运营管理成本进行评估,消除管线单位和政府对管廊运营管理成本的分歧。

　　 由于各专业管线及其配套设施的维护技术与时间均不一致,导致每一年度各专业所花费的运营管理费用不尽相同。倘若费用分摊标准固定不变,则管线单位之间针对各方应承担的费用比例产生分歧无法消除,最终导致综合管廊的日常运营管理陷入僵局。因此,应保持费用分摊标准存在一定的弹性空间,依据一段时间内各专业管线所产生的实际维护管理成本适当调整各专业管线单位的费用分摊比例,并将结果与依据通告管线单位,减少管线单位之间对分摊比例的分歧,实现费用分摊标准能够持续发挥作用。

　　 国内外已建成综合管廊案例分析表明,通过适宜的投资运营模式对政府和管线单位需要承担的责任进行合理分配,对于综合管廊稳定、健康地运行有着至关重要的作用。深圳作为国家改革和创新的前沿地区,不仅需要大力推进综合管廊建设,而且在投资运营模式创新上也应起到示范作用。在拥有良好健康的财政支出能力和特区立法权背景下,深圳的综合管廊投资运营模式应从公众利益最大化的角度出发,明确政府全额投资综合管廊建设;从综合管廊使用效率、健康运营角度出发,确定管线单位在管理运营阶段有偿使用综合管廊。同时,依据管线传统直埋运营管理成本制定运营阶段费用分摊标准,并保持一定的弹性空间,保障其能够顺利实施且持续性发挥作用,避免建成的综合管廊沦为形象工程。