建国初期, 我国借鉴前苏联高度集中的政治经济体制进行计划经济建设, 重点发展重工业, 建立社会主义工业化基础, 强调“先积累、后消费”。住房体现了社会主义制度优越性, 作为实物福利由国家包办提供, 同时又根据国力国情由住户支付部分租金。国家建立“公房低租金”的城镇住房制度, 其特征如下。

1) 住房资金由政府或单位负责筹集, 住房用地由政府无偿或无限期划拨使用。

2) 住房由单位行政分配。

3) 住房低租金使用, 不允许买卖。

在此制度下住房被定性为福利而非商品。在当时历史背景下, 政府将大量资源投入到重工业, 对城镇住房投入严重不足。职工也逐渐形成等、靠、要的住房依赖观念, 造成住房严重短缺, 城镇人均住房建筑面积从1949年10.8m²下降到1978年6.7m²。低租金使政府或单位的租金收入远不能维持住房日常维修保养, 存量住房的居住条件越来越差。

随着尼克松访华、中国恢复联合国合法席位等历史事件发生, 我国逐步融入国际社会。国家逐渐把工作重心转入经济建设中, 同时也看到国外房地产行业的繁荣, 建筑业可作为支柱产业推动国民经济的发展。因此, 住房制度改革需求日益紧迫。

1978—1988年是我国城镇住房制度商品化改革的第一阶段, 也称试点阶段。

1978年邓小平在视察大庆油田和北京前三门新建公寓住宅楼时提出“解决住房问题能不能路子宽些”, 被认为是我国城镇住房制度改革的源头。

1980年邓小平同中央负责同志谈话中指出:“城镇住房居民个人可以购买房屋, 也可以自己盖, 不但新房子可以出售, 老房子也可以出售。可以一次性付款, 也可以分期付款。”同年, 在党中央、国务院批转的《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出住宅商品化。

1982年我国先后在常州、郑州、沙市、四平等城市进行公房全价及补贴出售试点。在公房补贴售房中提出由政府、单位、个人各负担房价1/3的“三三制”。1985年部分城市发行住房建设企业债券等住房金融改革试点。1986年上海、广州制定有偿转让土地办法。1987年深圳特区率先进行有偿转让土地使用权试点。1988年七届人大会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》, 明确土地使用权可依照法律规定有偿转让, 为推行土地有权转让和住房商品化提供法律保证。

经过这一时期的改革试点, 获得了土地有偿使用、公房出售、提租补贴等经验。但改革措施本质上未触动“公房低租金”的旧制度。1986年2月成立“国务院住房制度改革领导小组”, 负责领导和协调全国住房改革工作, 全国性住房制度改革大幕由此拉开。

1988—1998年我国城镇住房制度改革全面展开, 进入持续推进住房商品化阶段。

1988年1月国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议。同年2月国务院印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》 (国发[1988]11号) , 标志着我国住房制度改革进入整体方案设计和全面实施阶段。

1991年通过烟台、唐山、蚌埠等地住房制度改革试点经验, 国务院于10月再次召开全国住房制度改革工作会议, 印发《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》, 继续强调改革“公房低租金”制度, 以“多提少补”原则合理调整公房租金, 推进住房商品化。意见提出住房制度改革总目标和分阶段目标, 要求2年内在全国范围全面实施住房制度改革。

1988—1993年各地在执行“多提少补”租金政策时, 由于当时经济较落后, 广大居民工资收入长期处于较低水平, 因此更多采用“小步提租不补贴”方式, 免去政府或单位的租金补贴, 节省资金。但这种方式使提租步伐越来越慢, 租金市场化、住房商品化目标难以实现。1993年底召开第三次全国住房制度改革工作会议及1994年7月国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》 (国发[1994]43号文) , 将提高租金的改革方向转为稳步出售公有住房。43号文是我国第一个全面体现社会主义市场经济体制要求的改革方案, 其基本内容可概括为“三改四建”, 由国家、单位统包的住房投资体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制;把各单位建设、分配、维修、管理住房体制改为社会化、专业化体制;把住房实物分配方式改为以按劳分配为主的货币分配方式;建立以中低档收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系及以高收入家庭为对象的商品房供应体系;建立住房公积金制度;发展住房金融和住房保险, 建立政策性与商业性并存的住房信贷体系;建立规范化房地产市场和社会化的房屋维修、管理市场, 逐步实现住房资金投入产出的良性循环, 促进房地产业发展。

1996年联合国召开第二次人居大会, 会议提出建立必要手段以实现在持续基础上改善所有人生活条件的长期目标。在171个国家通过的《伊斯坦布尔宣言》和《人居议程》中提出“人人享有适当住房”的设想。我国落实人居议程行动计划, 提出“住有所居”的住房总目标。

在经历新一轮经济高速增长后, 受1997年亚洲金融危机影响, 时任国务院总理的朱基制定了包括实施住房制度改革在内的多项政策, 他在2次谈话中提出“加快住宅建设, 使之成为新的经济增长点和消费热点”。

1998—2012年我国城镇住房制度进入全面商品化阶段, 形成集土地、财政、金融等于一体的较完善的商品化住房体系。

为进一步深化城镇住房制度改革, 加快住房建设, 1998年6月国务院召开全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议, 同年7月印发《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 (国发[1998]23号文) , 这是对43号文的进一步细化, 体现了住房制度改革的延续性。23号文明确提出停止住房实物分配, 逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融, 培育和规范住房交易市场的改革目标。以此为标志, 经过20年的城镇住房制度改革, 在新中国延续了半个世纪的“公房低租金”福利化制度成为历史。23号文再次强调43号文提出的“建立以中低档收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”, 明确城镇住房制度分类供应的改革方向。

西方国家进入资本主义社会后, 长期实行住房商品化制度, 导致大量中低收入者无力购买住房, 造成住房短缺、居住条件恶劣、传染疾病频发等社会矛盾, 西方国家逐渐认识到住房不仅是一种商品, 还带有社会福利性质, 因此通过改革建立由政府引导, 结合住房福利性和商品性的新制度, 针对差异群体制定不同住房政策, 解决广大居民尤其是中低收入者的住房问题。自20世纪初, 许多国家陆续推行相似的住房制度。

23号文出台后, 我国城镇商品住房建设进入飞速发展期, 住房投资以每年约10%~20%高速度增长, 国内生产总值1%~2%来自房地产业, 以住房为主体的房地产业已成为我国国民经济的支柱产业。但“针对不同收入家庭实行不同住房供应政策, 最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”未全面执行, 忽视了具有社会保障作用的廉租住房建设。

房地产业带动相关产业的快速发展, 为我国城市现代化建设和国民经济增长做出巨大贡献。但也带来住房投资增幅过大、土地供应过量、房价过高过快增长、经济适用房失控、住房结构不合理、住房投机等一系列经济和社会问题。因此自2002年开始, 国家密集出台了10余个关于促进房地产市场健康发展、稳定住房价格、遏制部分城市房价过快上涨的宏观调控文件。2004年原建设部、财政部、国土资源部等5部委颁布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》;2005年国务院发布《关于抓紧开展城镇最低收入家庭住房情况调查的通知》, 以低保家庭住房困难状况为调研对象, 北京、上海、天津等省市建立住房保障对象档案;2006年完成《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》;2007年国务院印发《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》, 随后由原建设部联合国家发改委、财政部等9部委发布《廉租住房保障办法》;2009年住建部、发改委和财政部印发《2009—2011年廉租住房保障规划》;2011年“十二五”规划提出全国建设3600万套保障性住房。2012年住建部发布《公共租赁住房管理办法》。至此以廉租住房、公共租赁住房为主的保障性住房被纳入国民经济与社会发展规划和住房建设规划中。

1978—2012年, 我国城镇住房经历了35年的商品化改革, 城镇人均住房建筑面积从6.7m²增至32.9m², 城镇居民住房成套率超过80%, 大幅提高了居住水平。政府一方面对商品房市场持续调控, 稳定过高过快增长的房价, 抑制房产投机行为, 防范房地产泡沫化;另一方面加大保障性住房建设, 加快调节住房结构, 满足不同住房需求。但在土地财政、房地产业较高利润和居民住房理念等因素驱使下, 地方政府、企业和个人仍热衷商品性住房的规划建设, 缺乏建设保障性住房的内在动力。城镇住房总量趋于饱和, 但住房结构极不平衡, 城镇中低收入者、城市新居民的住房矛盾依然严峻, 距离建立不同收入家庭的住房分类供应体系仍有较大差距。

2012年11月, “十八大”报告提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度, 加强保障性住房建设和管理, 满足困难家庭基本需求, 坚持房地产市场调控政策不放松”。2013年12月, 住建部、财政部、发改委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》, 将廉租住房统一纳入公共租赁住房管理。2014年12月, 住建部等6部委发布《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》, 在北京、上海、深圳、成都、淮安和黄石6个城市试点发展共有产权性质的政策性商品住房。北京、上海等试点城市制定的管理办法中指出, 未销售的自住型商品房、限价商品房、经济适用房等政策性产权房将按共有产权住房办法执行, 代表了政策性产权住房的改革趋势。

2014年, 我国经济受国内外政治经济因素影响, 经济发展步入中高速增长、经济结构不断优化升级和创新驱动的新常态。为适应新常态经济, 2015年11月, 习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出供给侧结构性改革。在随后召开的中央经济工作会上又提出“着力加强结构性改革, 在适度扩大总需求的同时, 去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。”为推动经济持续健康发展, 落实“三去一降一补”的经济改革结构性任务, 化解房地产库存成为从中央到地方政府的一项工作重点。

2014年房地产市场限购政策开始松动。9月30日, 央行、银监会发布《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作的通知》, 内容包括加大对保障房金融支持、支持居民合理住房贷款需求、支持房企合理融资需求等多项政策。重新明确首套房贷利率下限为贷款基准利率的0.7倍, 对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的家庭, 为改善居住条件再次申请贷款购买普通商品住房, 银行业金融机构执行首套房贷款政策。10月9日, 住建部联合财政部、央行共同印发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》, 要求各地放宽公积金贷款条件。2014年11月21日至2015年6月央行贷款利率4连降。在去库存大背景下, 一系列房贷宽松政策使我国商品房市场从2014年底至2016年10月又呈现出房价过高过快增长态势, 违背了我国经济平稳健康发展初衷。

2016年9月至今我国采取分类调控、因城施策的房地产调控政策, 北京、上海、广州、深圳等一二线热点城市相继出台限购、限贷、限售、限价措施。如北京市《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的若干措施》的通知, 提出加大住房用地供应力度, 合理调整土地供应结构;加快自住型商品住房用地供应 (当时《北京市共有产权住房管理暂行办法》还未出台) ;强化“控地价、限房价”的交易方式;进一步完善差别化住房信贷政策等8项措施。对购买首套住房的首付款比例和条件认定均作出更严格规定。

“十八大”以来, 受国内外多种复杂因素影响, 我国住房市场调控政策反复调整, 政府在我国快速城镇化进程中必须建立一种长效机制, 统筹城乡资源系统性建设商品房、政策性住房和保障性住房, 推动我国住房事业长期稳定健康发展。

为此“十九大”报告提出在新时代特色社会主义思想指引下, 贯彻新发展理念, 建设现代化经济系统, 提高保障和改善民生水平, 加强社会保障体系建设。坚持“房住不炒”的定位, 加快建立“两多一举”的住房制度, 让全体人民住有所居, 这是我国现代化住房体系框架。在此框架下, 建立健全现代住房制度的改革拉开帷幕。2016年国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》, 实行租购并举, 加快培育和发展住房租赁市场。2017年国土资源部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》, 确定在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市开展试点, 着手探索多元化、多主体的土地供应政策。2018年政府工作报告中提出更好地解决群众住房问题, 启动新的3年棚改攻坚计划, 扩宽住房保障条件范围及继续实行差别化调控, 建立健全长效机制, 促进房地产市场平稳健康发展。支持居民自住购房需求, 培育住房租赁市场, 发展共有产权住房。加快建立“两多一并举”的住房制度, 让广大人民群众早日实现安居宜居。

我国城镇住房制度40年来经历了从试点、扩大试点、全面推广、取消福利分房、住房商品化、住房分类供应等层层改革过程, 一个适应中国特色社会主义新时代的现代化住房制度逐渐清晰。住房制度改革必将朝着住有所居的总目标不断深化、完善。改革过程充分体现了“摸着石头过河”和渐进式改革的特点, 与我国改革开放的整体进程相吻合。