安置房建设是关乎社会民生的重要课题, 但在当前实践中, 以集中建设为主的安置房建设模式导致中低收入居民聚集, 加剧社会阶级分化, 甚至产生“贫民窟”现象。此外, 由政府全权负责的安置房建设也对政府财政造成较大压力。

如何创新商品房配建中低收入住房机制, 实现中低收入人群分散居住, 减少政府参与环节;实现不同阶层杂居融合, 提高低收入人群素质;发挥市场力量, 缓解政府财政压力成为亟需解决的问题。

1) 集中布局, 社会阶层分化重庆渝北区安置房主要为集中建设, 中低收入居民集中居住, 贫富差距显著, 社会阶层分化加剧, 造成阶层隔离、信息分离、心理落差加剧社会矛盾。

2) 安置过渡期长, 财政负担重从地块征收到建设、竣工交付需4~5年, 财务成本较高, 群众怨言较大, 安置费用高, 政府融资困难, 财政负担重。

3) 补偿标准难统一, 补偿效果不确定市场价格变动影响居民补偿意愿, 补偿标准难统一;居民接受货币补偿后, 出于个人需求, 将补偿款用于其他方面, 如投资、赌博等, 后期再次申请住房保障, 这种情况使补偿未从根本上解决居民住房问题。

4) 配套设施不齐全, 水电管理不畅通渝北区安置房周边缺少服务性配套设施, 加大居民出行、就医难度;缺少市政配套, 水电管网未覆盖, 影响居民正常生活。

当前渝北区安置补偿最主要问题是货币补偿效果不确定, 而安置房集中建设, 周边配套不齐全及用水用电困难。

结合包含配建模式在内的5种安置房建设模式特点及存在问题, 对配建模式进行比较分析 (见表1) 。

配建是符合时代趋势, 满足政府、企业、居民要求的主推建设模式, 综合分析渝北区目前采用的政府集中新建及4种其他建设模式, 配建模式值得深入研究。虽然目前实施配建模式存在诸多阻碍, 但其具有长远发展优势, 如分散居住, 减缓集聚引起的社会问题;提升中低收入居民素质;减少政府参与, 发挥市场力量, 为政企合作搭建平台。综合考虑配建模式特点及渝北区现实状况, 配建模式只要满足一定前置条件仍具可行性。

美国包容性规划始于20世纪70年代, 指政府要求或鼓励开发企业在住宅用地或商业用地上提供一定数量的可支付住宅。包容性规划极大减轻了政府公共财政支出压力, 促进不同收入阶层的居住融合, 低收入家庭拥有健康的社会邻里交往空间、良好的公共服务和更多脱离“贫困陷阱”的机会^[1]。美国各地方政府在政策设计上考虑以下要素。

1) 预留比例与激励措施各地预留比例为6.25%~15.00%, 需综合考虑项目规模、开发商激励措施、该地区住房紧缺程度等因素;激励措施多种多样, 密度奖励居多, 奖励幅度不超过22%;还有税收减免、开发建设费减免、降低停车场面积要求及放宽建筑设计标准等措施。

2) 开发规模及异地配建容积率过小或开发规模过小的项目通常不要求实施包容性区划;部分地方政府允许开发企业异地建设或缴纳异地建设费, 但要求其异地配建数量或异地建设费投入高于就地配建投入。

综合美国经验, 可借鉴之处是20万m²以下的小规模项目可免配建, 配建比例适宜在5%~15%区间内, 辅以多样化激励措施, 如适当的容积率奖励、可异地配建或缴纳配建基金。

规划责任制指地方规划局每年制定可支付住房的建设规划, 要求开发企业在新开发的地产项目中配建一定数量的可支付住房。1990年出台的《城乡规划法》中第106条正式将该政策上升到法律高度。地方规划局可就配建内容同开发企业协商, 开发企业可选择就地配建或支付对价款项。若开发企业不愿配建, 地方规划局可拒绝项目开发的规划申请。目前英国约90%的地方政府实施了第106条款^[2]。

综合英国经验, 可借鉴之处包括:规划局每年制定配建保障房的建设规划;单个项目可与开发企业协商配建规模、数量、设计标准等指标;政府提供一定社会住宅基金奖励。

法国的城市更新计划指推行“贫富混居”, 将中低收入房建在商品住宅区, 使贫困家庭和富裕家庭住在同一屋檐下。由于法国出现社会阶层隔离问题, 法国政府于2005年出台《城市团结和更新法》, 开始推行“贫富混居”的城市更新计划, 即所有商品房开发项目都必须实行配建, 占项目住宅总数10%~35%;采取楼内共居、街区共居或住区旁边再建造一个社会住宅区。法国政府成立城市改造管理局, 集中各方面资金, 通过多方参与, 拆除部分社会住宅, 植入高档住宅区, 调整社区结构, 促进居住融合。

综合法国经验, 可借鉴其街区共居的配建形式, 大型楼盘开发时强制实施配建。

针对目前我国配建模式实施现状, 可采取适当创新策略, 政府应提前与居民达成协议、与企业协商配建事项。政府向居民讲解配建模式细则, 详细解释政府为推行配建模式欲参考实施的补偿标准, 如调整后的拆迁补偿费结构, 调查统计居民的安置补偿意愿及套型、面积、建设标准方面要求等, 提供2~3个可供选择的项目点, 加强居民参与, 按需建设, 达成协议。

政府与居民达成协议后, 综合考虑各种因素, 确定项目配建比例, 提出出让附加条件及合适的招投标期限, 开发企业测算综合成本及利润, 参与土地招投标, 承担配建任务。作为附加条件, 政府应告知优惠政策, 吸引企业积极承担配建任务。

后期运营管理中, 政府需明确企业承担管理责任, 针对中低收入住房居民, 政府给予适当补贴, 缓解开发企业的物业管理难题。

寻找可实行配建的地块, 需通过住房需求、人口密度、住房存量、产业布局、公共交通、容积率、配套设施等因素进行综合考虑, 基于配建影响因素, 可参照评分依据和计算方法, 对各地块进行打分, 评分标准如表2~4所示。

配建策略的实施需与待安置居民针对补偿形式做好相应协商。

1) 调整补偿费用结构征收土地应依法支付土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。为引导待安置居民选择安置房补偿, 调整集体土地房屋补偿费与土地补偿费的补偿结构比例, 提高土地补偿费, 降低房屋补偿费, 使居民在选择货币补偿时显现出明显劣势;而选择安置房补偿则能获得相对较高的房屋补偿费, 同时获得比土地补偿费更高的安置住房, 引导居民倾向于选择安置房补偿方式, 从根本上解决待安置居民的住房问题。

2) 选择补偿方式土地管理部门须将调整后的补偿费结构及拆迁补偿细则告知待安置居民, 并向居民同时提供至少2个拆迁地附近项目点和2个非拆迁地附近项目点, 在居民意向调查统计后, 最终确定1~3个项目点进行公布并建设。待安置居民根据自身需求并结合政府公布的安置项目点对不同补偿方式进行比较, 综合考虑补偿效果后2周内, 详细统计待安置居民的补偿意愿, 确定货币补偿与住房安置2类补偿方式。

3) 履行住房协议在安置房建设中或建成后, 存在违约放弃住房补偿, 要求实行货币补偿的部分居民, 根据项目建设前双方签订的住房协议, 政府有权对这部分居民实行补偿金惩罚。对违约居民实行安置补偿金25%扣除的惩罚机制, 降低违约居民获得的补偿费, 约束居民的补偿方式变更, 减少空置现象。若无法避免出现空置, 政府将这部分房源交予开发企业以商品房形式代为销售, 成交之后政府给予开发企业一定的代理费用。对于按协议履行承诺的居民, 政府应根据协议内容将符合居民要求的安置房向居民出售, 政府无法履行约定时间承诺交付安置房时, 应按协议给予相应赔偿。

4) 调整面积价差向待安置居民销售建成后的安置房时存在面积偏差问题, 根据不同情况应做差价处理。实际面积低于协议面积, 政府以同年度单位商品房价格返还差价;实际面积高于协议面积, 政府采取分级方式向居民收取差价。

政府就补偿形式与待安置居民协商确定后, 进行配建企业的选择。

1) 确定配建比例政府选择可进行保障房配建的地块, 根据住房需求、人口密度、住房存量、产业布局、公共交通、容积率、配套设施等因素选择2~3个地块, 结合居民实际需求, 确定各地块配建数量比例, 并将配建比例写入土地出让条件。

2) 确定回购方式处于卖方市场时, 政府要求开发企业建成配建保障房后, 以无偿移交的方式回收, 建设过程中给予开发企业税费优惠, 建成后政府通过摇号让居民确定入住房号。处于非卖方市场时, 若土地价格需求弹性<0.7时, 选择限价回购 (以平均建安成本为基准上浮一定比例, 保证回收价格大于建安成本) , 减小企业拿地风险;若需求弹性>0.7时, 选择折价回购 (以商品房的平均价格为基准进行折价) , 在建设过程中给予企业税费优惠。企业在投标过程中可自行选择一种回购价格并写入标书;政府对投标企业综合考虑, 选择配建企业。

政府设立专项资金, 在公共财政预算中设立合理规模的住房保障专项资金, 充分安排保障性安居工程建设资金;加大资金筹措力度, 优先满足保障房建设资金需求, 确保住房保障资金充足到位;提高配建项目的贷款比例, 允许开发商以配建中的保障房项目为抵押申请银行贷款, 适当提高贷款比例, 减缓开发商资金压力。

1) 密度奖励针对配建项目中的商品房建设, 开发商可获得一定程度的额外密度奖励, 以弥补承包商利润损失, 但一般不超过20%。

2) 降低配套取费对土地出让金、市政配套费、项目资本金、安全风险抵押金、土地增值税等费用进行适当减免, 吸引企业承担配建项目, 是协调政企双方关系、快速落实配建模式的最有效方式。

3) 简化审批程序对于实施配建模式的项目, 可简化前期报建审批事项, 加速施工申请和变更过程中的处理速度, 保证配建项目高效实施。

清晰的建设准则是配建模式实施的重要保障, 政府与企业做好建设约定, 严格按建设原则实施, 保质保量地完成设定目标。

1) 以“栋”为单位建设楼内共居最大的问题是同一栋楼内分布商品房与保障房, 物业管理存在困难, 商品房高收入阶层产生抵触情绪, 不同阶层居民也较难融合, 易产生矛盾。附近再造住宅区也存在问题:再造住宅区与商品房社区完全脱离, 实施分隔的物业管理, 双方居民几乎没有交流、相互融合的机会, 未达到混居效果, 商品房社区内完善的基础设施未起到与低收入者共享的作用;开发企业为追求自身利益, 通常在设计标准、建设质量、基础设施、社区绿化、物业管理等方面降低标准, 难以实现低收入者住房和生活质量的提升。配建的保障房实行按整幢或整单元方式集中建设, 结合2种配建形式优势, 将负面影响最小化, 既能实现配套设施资源共享, 又未将低收入者与高收入者完全隔离, 属于较优选方法。

2) 共享公共设施配建的可支付住宅除了在套型、面积大小和内部配套设施方面对中低收入者特殊对待外, 其在小区中所处位置、外观设计、建筑材料等方面不应受“歧视”。而目前已有“配建小区”将条件最差的位置、套型作为保障性住房, 进行单独分区, 形成孤立的“保障楼”, 失去了包容性社区建设的意义。政府实施配建模式时应做好监督, 严格依照合同约定实施, 确保配建住宅居民享受同等公共设施。

1) 强化机构运营开发企业需按出让协议约定的方式将住宅移交给政府, 政府进行居民安置。针对在约定期限内未被居民选择的配建住宅, 政府可要求开发企业以商品房的形式代为销售, 并支付企业一定佣金。针对承担配建项目的商品房住宅部分, 政府可给予购买者一定的社会住宅基金优惠, 在一定程度上解决开发企业的销售问题。

2) 明晰物业管理开发企业统一负责后期物业管理, 但需分别设置管理前台, 制定相应的中低收入住房物业管理办法;政府给予开发企业一定经济补偿, 但需明确开发企业的物业费用比例, 加大监管力度, 确保被保障居民享受同等物业服务且无须缴纳额外费用。

在商品住房小区中配建中低收入房符合时代趋势, 是满足政府、企业、居民要求的重要建设模式之一, 为实现社会公平、避免社会分化, 如何更有效地配建中低收入房值得关注与研究。