1 引言

近年来虽然PPP项目在如火如荼地开展, 但是在PPP项目推进的过程中, 由于监管体系还不完善, 再加上PPP常用的领域是基础设施和公共事业建设, 二者叠加则PPP项目中的寻租问题应当被重视。因此可以通过研究PPP项目中的寻租问题来对PPP项目进行规范。 寻租行为的出现, 使得社会资本的注意力从生产创新、管理创新转移到了获取租金上, 扰乱市场秩序, 扭曲了社会资源配置, 造成了不公平竞争, 寻租行为不及时制止, 很有可能导致腐败盛行, 损坏党和政府的形象, 其严重干扰和影响社会的经济发展。因此, 规制PPP项目中的政府寻租行为势在必行。 基于上述危害, 本研究将探讨PPP项目全生命周期政府寻租行为规制, 研究PPP项目全生命周期内寻租点及政府寻租行为的表现, 并针对引起PPP项目全生命周期政府寻租行为的关键原因提出相应的规制路径, 打破寻租条件, 致力于解决PPP项目全生命周期的政府寻租问题, 提高项目竞争公平性, 提高项目运作效率, 保障PPP项目市场规范、健康发展。

2 文献综述

2.1 PPP项目政府寻租研究

在没有政府干预的条件下, 市场上的任何超额利润都将随着竞争厂商的加入而逐渐消失, 只有在政府的干预和调控下, 这种超额利润下降或消失的趋势将被人为的控制, 才使企业有租可寻。由此可见, 寻租现象自始至终都伴随着政府行为。就PPP项目而言, 政府拥有PPP项目特许经营权授予的权力, 且目前PPP项目法律法规和监管机制不完善, 潜在社会资本为了获得特许经营权而“诱惑”政府从而产生了寻租行为。目前对PPP项目政府寻租的研究分布在合同管理、政府监管、PPP项目招标、风险分担和管理等方面, 表示目前PPP项目中的政府寻租问题已经成为学术界关注的重点, 已经意识到政府寻租为破坏PPP项目市场良性发展的重要因素, 并已经对PPP项目中某环节的寻租行为提出了对应的规制机制, 但缺乏连贯的PPP项目全生命周期政府寻租行为的相关研究。

2.2 寻租规制研究

根据以往研究, 寻租行为规制路径包括完善制度、加强监管以及实现信息透明等, 为本文提供了研究思路, 但其对应的文献中缺乏对策的深入分析和可落地实施的建议, 且基于PPP项目全生命周期的角度来考虑政府寻租行为规制的研究更是少数, 其对策理论性强, 缺乏实践意义。本研究将从PPP项目全生命周期的角度出发, 分析引起政府寻租行为的原因, 并提出可实施的规制路径。

3 PPP项目全生命周期政府寻租行为解决途径

本文采用文献综述法, 即通过文献中的内容为研究提供依据和支撑方法。通过文献综述法识别出PPP项目全生命周期的寻租点, 进一步分析PPP项目全生命周期内的政府寻租行为。然后在梳理PPP项目全生命周期寻租点和寻租行为表现的基础上, 分析引起上述政府寻租行为的原因。找到政府寻租的原因后, 接下来就是规制路径的构建。规制路径构建主要是以分析出的PPP项目全生命周期政府寻租行为的每项关键原因存在的漏洞为基础, 针对每项原因的每个漏洞提出相应的规制方法, 打破促使政府寻租的条件, 构建PPP项目全生命周期政府寻租行为规制路径。

4 PPP项目全生命周期寻租点识别与寻租行为原因分析

4.1 PPP项目全生命周期寻租点识别

根据对PPP项目全生命周期政府工作流程及主要工作内容的分解, 根据政府工作各环节对应的工作内容的描述, 并运用文献综述法对PPP项目全生命周期政府工作环节进行调整并勾选确定出PPP项目全生命周期内存在的寻租点。具体分析过程如表1所示:

4.2 PPP项目全生命周期政府寻租行为原因分析

本研究主要分析寻租行为产生的外因, 基于PPP项目全生命周期的各项政府寻租行为表现, 分析出引起政府寻租行为产生的原因。产生寻租的原因有:1) PPP项目法律法规及制度机制不健全;2) 缺乏健全的诚信评价体系, 失信现象严重;3) 公共参与机制的缺乏;4) 建筑市场环境中腐败现象盛行;5) 政府介入权使用界限不清晰;6) 评审专家专业性不高、评审制度不健全;7) 缺少完备的信息披露制度, 信息不透明;8) 各利益相关者主体受经济利益的驱使;9) 惩戒机制不健全, 对寻租的惩罚力度不够;10) 委托代理和信息不对称;11) 社会道德缺乏;12) 监管机制不完善, 事前监督机制严重缺位;13) 缺乏PPP项目审计;14) 寻租成本低、风险小, 有较强的隐蔽性;15) 各部委发布文件内容冲突。

5 PPP项目全生命周期政府寻租行为规制路径

5.1 优化法律环境, 完善制度约束

5.1.1 加快立法, 协调统筹PPP项目法律体系

针对PPP项目专门立法缺失的境况, 首先是要明确和建立负责PPP项目立法的职能机构, 加速启动PPP项目立法工作, 以便解决因上位法缺失引起的下位法之间冲突的问题。由于目前国家发改委和财政部在立法工作上存在争议, 可以由国务院牵头并成立专门的立法机构, 负责和协调PPP项目立法工作, 以此减少争议, 尽快促成PPP项目立法, 推进PPP项目法制建设。 在推进统一立法的过程中, 还要注意发挥现有的政策法规对PPP项目立法的有力支持, 协调和统筹目前各部门出台的PPP项目政策文件, 进一步做到法律文件与现有政策法规的融汇贯通, 这是进一步完善PPP模式法律体系的基础。

5.1.2 完善制度, 填补PPP顶层设计空缺

在立法进程中, 要加强对项目准备、项目识别、项目采购、项目执行、项目移交各个阶段以及相关利益主体的权利和义务作出明确的规范, 进一步明确各执行部门之间的分工、协调、审批、监管等问题。 1) 在项目识别阶段注重对项目发起、项目筛选以及项目决策的流程、责任主体、筛选要点以及项目选择范围等的重点描述, 其次, 还应建立政府决策失误的责任追究制度, 加强政府官员在项目前期阶段的责任心, 细化工作程序和责任主体。 2) 在项目准备阶段针对方案编制、方案论证以及方案审批三个环节均需要进行指导文件的细化和补充。 3) 项目采购阶段主要是实现对社会资本的选取, 要从源头上制止政府寻租行为的发生。首先要细分划分标准, 强化对采购环节各参与方的监督;其次, 完善政府对采购环节的监管职能和机制, 尽可能实现对采购的全过程各重点环节的监管;最后, 要明确各参与方的法律责任, 要强调追究个人责任, 而不仅仅是停留在追究企业的责任上。 表1 PPP项目全生命周期寻租点识别 下载原表

5.2 加强公众监督, 构建参与机制

5.2.1 完善公众参与机制

要建立完善的公众参与机制, 就要明确公众的参与阶段、参与主体以及主体的职责、主体的参与方式等内容, 公众参与机制应该贯穿于PPP项目的全过程。 1) PPP项目识别阶段和准备阶段 在PPP项目识别和准备阶段, 公众主要关注项目的投资风险、项目的社会效益和公众效益。由于公众是项目的实际受益者, 其早期参与能帮助更好地了解公众需求, 因此, 立项决策阶段公众的参与能有效地避免决策失误, 降低决策过程中利益主体之间的矛盾冲突, 减少和防止项目决策中腐败事件的发生。基于对公众需求、决策专业性需求的考虑, 建议本阶段的公众参与主体包括:项目周边居民、相关领域专家以及新闻媒体等。 2) PPP项目建设阶段 在PPP项目建设阶段, 公众最关注的是项目质量是否合格。相对于施工准备阶段和施工阶段而言, 竣工验收阶段易出现工程质量监督部门渎职、工程款结算造假等寻租行为。在竣工验收阶段引入公众参与可加强对项目质量的监管, 并能对项目建设的环境污染和生态破坏进行客观的反映。基于此, 在本阶段的公众参与主体主要包括:相关领域专家、项目使用者以及新闻媒体等。 3) PPP项目运营阶段和移交阶段 在PPP项目运营阶段和移交阶段, 公众主要关注的都是项目的运营服务质量, 其公众参与主体和职责大体相同, 建议其参与主体包括:项目使用者、相关领域专家和新闻媒体等。

5.2.2 强化公众监督意识

建立公众监督机制, 首先要建立畅通的信息传播渠道, 保证信息的公开和透明是公众参与监督的基础。其次, 要加强人民群众的法律意识和参与意识。

5.2.3 加强舆论监督力度

舆论监督被杰斐逊称为“第四种权力”, 是制约权力的一把利剑。强化舆论监督既可以解决PPP项目运行过程中的信息不对称问题, 也可以完善PPP项目的社会监督体系, 同时对建立完善的PPP项目公众参与监督机制具有重要意义。基于上述观点, 可以采取以下措施加强舆论监督力度: (1) 规范舆论监督机制 (2) 加快新闻立法, 使新闻舆论监督有法可依 (3) 扩大新闻媒介依法监督的权利范围

5.3 界定介入权, 防止滥用介入权

寻租活动出现在政府承担一部分资源配置的职责, 或者是以各种方式影响着资源拥有者对其资源支配和使用的这种制度下。因此, 政府过多的干预是产生租金和寻租的根源。

5.3.1 明确政府介入权行使条件

针对政府介入条件存在漏洞的分析, 提出规制方法如下: 1) 项目公司未违约情形下政府介入条件中, 建议对危及人身、财产、环境的风险所造成事件结果的大小、范围、程度等进行详细的规定, 以防止本环节可能出现的政府寻租行为。 2) 对“紧急情况”的界定不清晰, 给政府行使介入权赋予较大的权力, 易产生寻租行为。因此, 建议对紧急情况给出合理的判断标准。 3) 项目公司违约的情况下。缺乏对政府介入条件的规定, 为防止出现政府寻租行为, 建议其加入政府行使介入权的条件范围。

5.3.2 规范政府介入权行使程序

1) 增加政府介入权中的告知程序 在政府方行使介入权时, 其必须提前告知项目公司, 原因在于提前告知程序意味着承认PPP项目中项目公司具有独立利益, 且不可被随意支配, 以尽可能限制政府滥用介入权。 在《PPP项目合同指南 (试行) 》 (财金[2014]156号) 中仅在项目公司违约情形下规定了政府介入的告知程序, 不包含项目公司未违约情形下的告知程序。除了告知程序不全面之外, 还缺乏相应的告知内容和行使依据, 因此提出如下建议:一是在介入权启动阶段, 政府方应当向项目公司书面告知介入的原因、法律或合同的依据、主体、时间、地点和方式等事项, 涉及限期改正的还应特别注明改正事项以及改正的时间;二是除特别危急的情形下, 行使介入权的相关人员应当出示相应的证明文书及证件, 在项目公司主要工作人员在场的情况下进行介入;三是当政府介入届满需要移交回项目公司时或者出现其他介入终结事由, 政府方同样需要将终结事由、移交时间、移交方式等向项目公司进行书面告知。 2) 增加政府介入时的听证程序 政府介入权的启动包括项目公司未违约情形下的介入和项目公司违约下情形下的介入, 其实质是政府方作出了直接影响项目公司合法权益的行政行为, 出于增加行政权行使的透明度、防止介入权滥用的考量, 建议增加政府介入权行使的听证程序, 赋予项目公司、利害关系人等听证的权利。此外, 如果存在项目公司向政府方申请进行介入的情形, 政府方需要对项目公司进行调查, 决定是否进行介入, 则更需要增加听证程序以核实项目公司所提出的要求是否合理。

5.4 加强信息公开, 弱化信息不透明

5.4.1 建立质疑投诉机制

我国PPP项目的实施过程中要确保信息公开的有效执行, 建立质疑投诉制度必不可少, 包括规定对申请信息公开的明确回复程序以及申请质疑投诉程序。

5.4.2 界定敏感信息范围

建议在指导文件中明确最基本的敏感信息标准, 此外, 由于不同类型的合同、不同类型的提供者, 敏感信息都有所不同, 我国也应该学习国际经验, 通过谈判的方式明确界定和细化敏感信息, 应充分讨论项目中的可能构成敏感信息的每一个因素, 如价格形成的方法和元素、基础财务模型、项目交易结构中的特殊安排等。

5.4.3 加强信息验证机制

相关政府部门、项目实施机构或项目公司是项目信息公开的实施者和责任人, 承担对项目信息质量负责的责任, 为了保证项目公开信息的及时性、真实性和准确性, 应在政府内部或聘请第三方专业机构进行信息验证, 建立信息审核和验证机制。比如澳大利亚新南威尔士州相关法律要求, 在PPP项目信息公开前必须经过第三方独立验证。

5.5 增加寻租成本, 加大惩罚力度

5.5.1 提高寻租者的私人成本

1) 针对政府官员寻租成本低的对策是:增加寻租成本, 增加政策威慑力, 加大惩罚力度, 使得寻租成为一种高代价、高风险的活动, 从而在一定程度上减少政府寻租行为发生的可能性。 2) 研究发现政府外部经济体 (即企业) 进行寻租被查处的概率要远远低于政府官员因寻租行为被查处而受党纪政纪处分的概率。针对社会资本寻租私人成本低的对策是:提高社会资本寻租的所需承担的私人成本, 减少与政府共谋的可能性, 建立广泛信用机制, 加大对社会资本的处罚和管理, 从而间接地减少政府寻租行为。

5.5.2 建立寻租惩戒预防机制

为了防止事情发展就应该在源头上进行遏制。因此, 对于政府寻租行为来说, 应该建立寻租零容忍制度, 寻租行为一经发现, 无论事件轻重, 其相关人员均应受到相应的惩罚, 形成公职人员不敢贪的预防惩戒机制;其次, 发挥惩戒机制的教育预防作用。

5.6 设独立监管机构, 加大监督力度

5.6.1 建立综合性独立监管机构

1) PPP项目监管部门归类 就目前PPP项目监管部门而言, 包括财政部门、建设部门、审计机关、环保部门、消防部门、人防部门、土地管理部门、监察机关等行政主管部门, 经对PPP项目监管部门的梳理, 其主要分为四类:传统的监管部门 (指政府投资主管机构、建设部门、财政部门等) 、审计部门、监察部门和综合性独立监管机构。 2) 设立综合性独立监管机构 为保障PPP项目全过程的统一、连续监管以及监管信息的公开透明, 建议设立综合性独立监管机构, 明确其承担的责任和拥有的权力, 对监管机构所得到的监管结果进行信息公开, 减小PPP项目政府寻租的可能性。

5.6.2 构建监管绩效的评价体系

针对目前我国PPP项目监管中存在监管机构的职责权限划分不明确、事前监督机制严重缺位、缺乏科学统一的政府监管绩效评价体系等问题所引起的政府寻租行为, 提出规制路径即: (1) 设置综合性独立监管机构, 明确其承担的责任和拥有的权力, 并着力加强对PPP项目的事前监管, 填补前期项目识别、准备等阶段的监管空白; (2) 构建PPP项目监管的绩效评价体系, 根据监管绩效标准对监管机构形成奖励与问责机制, 以达到规制PPP项目政府寻租行为的目的。

6 结语

本文创新性地从PPP项目全生命周期出发, 明确了PPP项目全生命周期政府寻租行为表现, 对PPP项目全生命周期寻租行为的关键原因进行漏洞分析, 并依据各漏洞提出每个寻租条件的规制方法, 最终形成PPP项目全生命周期政府寻租行为规制路径, 为规制PPP项目政府寻租行为提供具体建议和方法。