1 引言

财政部在2014年发布《关于推行运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》, 自此PPP模式开始在我国得到广泛推广, 国家各部委也相继出台PPP政策, 我国PPP项目起初是针对外资的BOT形式, 后来逐步向国企和民企扩展。根据财政部政府和社会资本合作中心2018年发布的PPP综合信息平台项目库第2期季报显示, 截至2018年6月, 管理库项目达7749个, 累计投资额11.9万亿, 其中准经营性PPP项目数占比50.3%, 投资额占比62.6%。准经营性PPP项目数多、投资额较大, 同时由于准经营性PPP项目周期长、投资回收期较长等特点, 导致项目风险因素繁杂。 目前对准经营性PPP项目中风险因素的探讨较少, 且更多的停留在定性研究, 在发展过程中更是忽略了社会资本方在准经营性PPP项目中面临的风险因素, 这违背了促进社会资本进入PPP项目的初衷, 影响我国PPP模式的可持续发展。截至2018年6月, 准经营性PPP项目落地率仅为41.4%。目前对于准经营性PPP项目风险都是基于定性分析进行的对策研究, 而社会资本在准经营性PPP项目中的建设运营是一种动态性较强的活动, 需要进行系统性的定量化分析, 确定影响程度强的主要风险因素, 提出相应对策。

2 准经营性PPP项目风险因素分析

2.1 风险因素识别

在风险研究中, 一般采用以下风险识别方法:SWOT分析、德尔菲法、头脑风暴法、故障树分析法、流程图法、工作分解结构法等。鉴于PPP项目周期长、风险因素繁杂, 可通过结合使用以上方法, 提升风险识别的全面性。在初期利用头脑风暴法、德尔菲法, 邀请PPP领域专家座谈, 根据第三方咨询公司的调研讨论案例实际情况;对于某一类型的案例分析, 可利用SWOT分析法分析同类成功先例的风险因素, 归纳项目本身的优劣势等;在具体案例风险因素确定中, 使用故障树分析法、流程图法分析案例事件因果关系以及案例各个阶段的潜在风险。在文献研究中发现, 各学者对于准经营性PPP模式的风险研究角度各不相同:从风险来源角度划分为自然风险、经济风险、社会风险、法律风险、政治风险;从风险影响范围划分为局部风险和整体风险;从对项目目标的影响划分工期风险、财务风险、费用风险、质量风险、信誉风险;从风险管理过程划分为决策风险、计划风险、设计风险、建设风险、运营风险;从风险所处层面划分为宏观层面风险、微观层面风险、其他风险。在此研究基础上, 选取了18个准经营性PPP项目案例进行了案例分析, 涵盖轨道交通、综合管廊、污水处理等领域, 从社会资本方角度出发, 研究案例的主要风险因素, 汇总如表1所示。 表1 案例主要风险因素汇总 下载原表 根据文献研究, 本文把准经营性PPP项目中社会资本方的风险因素划分为外部风险和内部风险, 外部风险包括4个一级指标:政治风险、社会风险、金融风险、法律风险;内部风险包括3个一级指标:建设风险、运营风险、合作关系风险。综合文献研究和上文的案例分析, 以风险因素无交叉、客观真实为原则, 初步构成二级指标20个, 为了确保风险体系的全面性, 进行了PPP顾问咨询和调研, 增加风险因素:“收费变更”、“第三方延误或违约”。最后考虑到在实际案例中的风险危害程度和发生概率, 结合专家意见对二级指标进行了部分调整, 将经过修正的16个二级指标汇总如表2所示。 表2 准经营性PPP项目中社会资本方的风险因素 下载原表

2.2 层次分析法的改进

传统层次分析法的基本原理是:明确问题的不同组成因素, 以相互影响和隶属关系对因素进行整合或分类;然后对比分析完成分类的因素, 用1~9比率标度法构成判断矩阵, 利用数学方法求解矩阵的特征向量, 即得到各个因素的相对权重;判断各个待选择方案对目标重要性的排序, 作为方案决策的依据。而对于判断矩阵, 判断结果的不一致性可能导致评价结论的错误, 影响了层次分析法的优选排序主要功能。 本文采用一种新的标度, 如表3所示, 首先对重要程度进行等级区分。根据比较等级分别设置评分:对同等重要的标度为1, 对稍微重要的标度为a, 对重要的标度为a₁, 对明显重要的标度为a₂, 对强烈重要的标度为a₁, 对极端重要的标度为a₂。根据Satty所定义的数字判断极限, 应有a₁=9, 计算得到a=1.3161。 根据秦波涛对矿井安全性的研究证明该指数标度与其他传统标度相比, 易于判断, 有利于提升决策过程的准确性。因为此改进方法的指标标度的传递性特点, 在进行检验时可以发现矩阵的一致性指标为0, 同时相对偏差较小, 满足准确性要求且省去了一致性检验的步骤。 表3 指数标度表 下载原表

2.3 风险因素的影响程度计算

(1) 建立层次模型。根据Shen的研究, 风险影响程度由风险危害程度和风险发生概率共同决定。建立层次模型如图1, 目标层为影响程度最大的风险因素A, 准则层分别是风险危害程度大B²、风险发生概率大B⁴, 方案层为各二级指标。依照层次分析模型, 进行风险因素影响程度的排序。 图1 层次模型 下载原图 B⁶、B⁸准则分别衡量风险因素的危害程度和发生概率。对于B⁸风险危害程度大、B₂风险发生概率高这两个准则上一层次的影响程度最大的风险因素A这一目标进行评比, 结合专家意见构造的判断矩阵见表4。 表4 首层判断矩阵 下载原表 计算判断矩阵, 可得最大特征根与特征向量分别为:λ_max=2, W= (0.7962, 0.6050) ^T。通过归一化计算可得:W^*= (0.5682, 0.4318) ₁。 通过对准则B^T风险危害程度大、风险发生概率高B₂的影响权重的计算, 可知准则B₁的权重值大于准则B₂。根据准则B₁、B₂, 邀请专家打分, 包括高校教授、咨询公司PPP管理专员、投资公司PPP管理人员、律师事务所PPP法律咨询研究员, 根据所构造的指数标度:1, a, a², a⁴, a⁶, a⁸, 对16个风险因素进行两两对比打分。如图1所示, 在构建层次模型过程中, 方案层为16个二级指标。因为本研究特点, 部分一级指标下的二级指标数较少, 导致专家分层打分时的主观性对计算结果影响较大。为了让专家在打分时更为直观地判断各二级指标的关系, 不受一级指标的局限, 且避免分层打分对后期权重计算过程带来的影响, 本文直接以16个二级指标为打分对象, 简化打分过程的同时保证二级指标权重值的合理性。 完成问卷调查后整理专家打分数据, 把不一致的打分值反馈给相应专家进行调整, 避免专家个人主观因素的影响, 本着方便专家精确评分和后期计算的原则构造判断矩阵。对于准则B₁, 判断矩阵如表5所示。 先计算判断矩阵的特征向量, 再通过归一化计算可得: 对于准则B₂, 判断矩阵如表6所示。 同上, 可得归一化权重值:

2.4 计算结果分析

综合准则B₁、B₂对各权重值汇总如表7所示。 对计算所得归一化权重值进行降序排序, 即可得到影响因素的影响程度, 影响程度从强到弱排序依次是:政府信用C₃, 法律变更C₇, 融资风险C₆, 法律及监管体系不完善C₈, 政府决策失误/冗长C₁, 市场需求变化C₁₄, 项目唯一性C₁₂, 合同文件C₉, 公众反对C₄, 第三方延误或违约C₁₅, 审批延误C₂, 环保风险C₁₀, 双方权责分配不合理C₁₆, 收费变更C₁₃, 不可抗力C₅, 完工风险C₁₁。为了更直观地进行权重计算结果分析, 利用归一化权重计算数据形成图2。 结合图2, 可以发现法律变更C₇、法律及监管体系不完善C₈、合同文件C₉分别位于排序的第2位、第4位、第8位, 法律风险对准经营性PPP项目社会资本方影响较强;政府信用C₃、政府决策失误/冗长C₁、审批延误C₂分别位于排序的第1位、第5位、第11位, 政府风险中政府信用是影响社会资本方参与PPP项目的重要因素;金融风险中的融资风险C₆位于排序的第3位;社会风险方面对PPP项目发展影响较弱;建设风险中各二级指标的权重值较小, 故不再展开研究;运营风险中市场需求变化C₁₄、项目唯一性C₁₂在所有二级指标中位列第6、7位;合作关系风险中各指标权重值较小。综合以上结果分析, 可以明确政府信用、法律变更、融资风险、法律及监管体系不完善、政府决策失误/冗长等关键风险因素对准经营性PPP项目中社会资本方的发展影响较强。下面针对上述分析结果探讨对策。 表5 准则B₁——方案层判断矩阵 下载原表 表6 准则B₂——方案层判断矩阵 下载原表 表7 各指标权重值总排序 下载原表 图2 各风险因素权重值统计 下载原图

3 社会资本方关键风险应对措施分析

根据上文分析, 限于实际情况, 现对社会资本方关键风险因素中的政府信用、法律变更、融资风险、法律及监管体系不完善、政府决策失误/冗长因素提出应对措施。

3.1 政府信用风险应对措施

3.1.1 加强前期论证和民意调查

随着金融市场政策收紧, PPP模式也成为地方政府进行基建融资的重要措施。在项目前期论证过程中, 社会资本不能局限于当地政府所推出的项目报告, 必须要进行充足、全面的实地调研工作, 合理模拟公共服务需求量, 将地区经济水平、行业发展趋势、当地居民生活消费水平纳入考虑范围, 形成完备、合理的可行性研究报告;在物有所值评价报告中, 社会资本应重点关注定性评价和定量评价的融合、项目评价指标的适应性、政府部门绩效考核和财政资金绩效考核等方面;核查当地政府的民意调查结果, 同时也需关注当地公众对项目环保、收费、征地安置等方面的真实意见, 若引起大规模公众不满的情况, 政府部门迫于压力无法履约最终还是社会资本受损。

3.1.2 引入地方政府履约能力评定制度

社会资本在与政府部门签订合作协议之前, 可以第三方金融机构的信用管理数据为基础, 对推出项目的地方政府的信用等级、履约能力做出系统评定, 综合考虑其财政承受能力、合同管理能力、PPP专业能力等, 规范财政承受能力的管理监督体系, 选择履约精神较好的地方政府, 确保其在特许经营期内的正常履约, 在一定程度上降低该风险的发生概率;社会资本对项目收益的期望应该以合同为基础, 严格按照现行法律法规提出合理的利益诉求, 避免自身的不合理请求以及政府部门的违规承诺, 造成后期地方政府履约不力。

3.1.3 规范化合同管理

社会资本在签订特许经营协议时应以政府为合约签订对象, 而不是其下属的某职能部门, 避免因个别职能部门换届导致已签订的合同失效, 影响履约行为;注重履约过程中的动态性管理, 明确因政府方履约不到位、特许经营管理办法变更、领导班子换届等导致社会资本受损的由政府部门作出相应赔偿, 及时重新协商或终止相应条款, 将风险转移给政府方;在签订协议后, 社会资本必须严密关注自身利益, 也可与财政部门、审计部门共监管合同执行情况。

3.2 法律变更风险应对措施

法律变更一般被定义为:从PPP合同生效之日起有关政府部门颁布的对任何法律的施行、修订、废止以及对其解释或执行的任何变动。社会资本方应监督政府方公开并严格执行PPP合同, 在采购阶段:首先确保合同中体现依据政府采购相关法律已确定的各项要求, 例如物料采购标准和技术引进等。在相关法律条款修订、废止后不影响原合同文件的效力, 社会资本方的义务不变;在建设阶段:法律变更导致项目成本增加或工期延长的, 社会资本方应向政府方索赔额外成本或要求延长工期;在运营阶段:地方政府可控的法律变更导致运营成本增加的, 社会资本应向政府方索赔, 具体以延长特许经营期还是费用赔偿的形式由双方协商。地方政府可控的法律变更导致履约终止的社会资本可提前退出项目并要求赔偿;地方政府不可控的法律变更构成政治不可抗力, 约定由政府方承担该风险。

3.3 融资风险应对措施

准经营性PPP项目的项目融资目前主要依靠银行贷款, 而银行贷款需要担保或者质押, 这就导致融资成本较高。在项目融资过程中, 社会资本应该合理开拓融资渠道, 改变传统单一的银行贷款方式, 与政府部门一起引导金融机构及私营部门投资成立PPP项目基金, 降低融资成本;同时可利用特许经营期内的经营权, 将其进行资产证券化操作, 整合与该PPP项目相关的产业资产;除了传统的信贷渠道外, 社会资本还可以与保险机构展开合作, 因为保险资金如社保、养老基金等符合PPP项目周期长的特点, 同时低息能降低融资成本, 提升投资运营的效率, 间接提升公共服务质量;社会资本在参与PPP项目时, 融资来源为银行贷款的, 应争取长期、利率优惠、放贷及时的优质贷款, 放贷的时效性会影响项目工期、成本等, 此外, 社会资本方还可以通过以向担保公司支付担保费的方式向担保公司转移风险, 由担保公司向贷款银行提供担保, 加快银行贷款审批。

3.4 法律及监管体系不完善风险应对措施

PPP项目社会资本方需要同多方签订合同, 合同内容不合理、权责不清晰、条款不完善等情况很可能导致社会资本方蒙受损失。在签订合同前, 社会资本应加强合作准备工作:开展PPP法律法规的培训学习, 组织核心成员研究现行的法规政策, 聘请法律顾问参与协议细节的拟定, 一同参与该项目的采购、建设、运营等各个环节, 以保证本项目各项工作都符合现行法律法规要求;签订合同时, 对项目合同条款中的隐形风险进行识别, 并对其可能带来的后果进行预测, 在合同谈判时相应进行修正;签订合同后, 积极与政府部门协调, 社会资本不仅仅是被监管的对象, 也与第三方机构共同行使部分监管职责, 根据国外的经验, 项目内部的监管体系由社会资本负责, 政府部门负责对监管体系进行审查, 而社会公众拥有用户反馈的权益。社会资本方应该在项目内部先行建立全生命周期绩效监管机制, 包括项目前绩效目标设定、项目中绩效跟踪和项目后绩效评价, 将评价结果作为公共服务的定价依据与政府部门谈判。

3.5 政府决策失误/冗长风险应对措施

社会资本应当与政府部门协商, 听证政府部门对项目关键程序的决策过程, 保证决策的公平公正性, 听证过程中从自身角度出发给予合理建议并维护自身权益;相比社会资本, 政府部门缺乏PPP项目的运作经验, 因此社会资本应主动进行协调沟通, 提升双方信息对称性, 细化前期准备工作, 通过制定政府决策负面清单明确相应条款和惩罚机制。目前我国PPP项目的决策程序、决策依据与标准相对模糊导致决策过程较长, 在某个程序决策过程过长时, 可以预先做好后续程序的准备工作, 加快建设双方信息披露机制, 督促决策进程, 控制风险危害程度。

4 结语

本文通过文献分析建立起准经营性PPP项目中社会资本方的风险体系, 结合实际PPP案例资料, 从7个层面确定了16项风险因素。利用一种改进的层次分析方法, 计算各个风险因素的权重值, 这种方法较为简洁且满足决策准确性。结果表明, 政府信用、法律变更、融资风险、法律及监管体系不完善、政府决策失误/冗长等是目前准经营性PPP项目社会资本方的关键风险因素。针对以上关键风险因素给出了相应的应对措施, 以期促进社会资本方参与准经营性PPP项目的建设运营。