随着我国城市化建设水平不断提高, 传统计划经济体制理念下以政府财政直接投入为主导、行政配置资源为主体的传统基础设施建设体制已无法适应当前我国城市化进程的需要。为缓解政府财政压力, 加快城市基础设施建设速度, 公私伙伴关系 (Public-private Partnership, PPP) 作为一种新型的融资模式, 引起了广泛地关注。

在我国, PPP模式中的社会资本主要包括以央企、地方国企为部门的公有制经济体和以民营企业、外资企业为部门的非公有制经济体。其中, 民营企业的参与在PPP模式推进过程中有着重要的意义。一方面, 民营资本因其市场空间受限, 在发展过程中创造效率更高的经营模式与管理模式, 是国企不具备而PPP项目所需要的;另一方面, 从国外经验来看, PPP项目之所以得到重视, 最根本的原因是通过与民间资本合作, 发挥民间资本的活力和优势。如果在PPP模式推进过程中国有资本参与过多, 相当于仍是政府投资, 由政府承担全部风险, 偏离了政府推行PPP模式的初衷。但现实的情况是, 大量的PPP项目由国有企业参与, 而民营企业的参与数量少, 且参与积极性呈不断下滑趋势。从参与意愿的角度来看, 若将民营企业参与PPP项目的资格预审的情况作为其主动参与意愿的指标, 2015年末, 民营企业主动参与PPP项目的个数占比为90%, 而2017年占比下滑至78%;从参与度的角度来看, 2015年, 民营企业中标PPP项目的个数占比与规模占比分别为55.7%与35.5%, 2017年降低至47.6%与24.7%。民营企业参与PPP项目积极性降低是PPP模式推进过程中亟待解决的重要问题, 为PPP模式的推广造成障碍。

针对PPP方面的研究, Ezulike认为, 业务能力缺乏、参与成本高、项目体量大、政府信誉缺乏、项目谈判时间过长是是民营企业参与PPP模式最主要的壁垒, 但是随着行业发展, 这些壁垒将被逐渐克服。Adams等认为, 腐败与监管乏力是影响PPP合作关系的重要因素。王俊豪等认为非正式制度性壁垒是导致民营企业参与PPP项目积极性低落的重要原因。纵观现有的研究成果, 其主要研究对象是社会资本, 对民营企业的关注较少, 且大多以定性分析民营企业进入PPP项目的壁垒因素为主, 不能从互动和演化的角度解释民营企业参与PPP项目积极性降低的原因。

在现有研究的基础上, 本文从演化博弈的角度出发, 构建民营企业与政府部门在PPP模式中的复制动态模型, 分析演化路径, 并通过数值仿真演示了损益参数的不同取值对演化路径的影响, 解释了PPP模式中民营企业投资积极性降低的原因, 并针对性地提出推进民营企业参与PPP项目的建议。

博弈的参与主体是政府部门与民营企业。其中, 政府部门主要指PPP项目的实施机构。实施机构是在政府授权范围内负责PPP项目准备、采购、监管和移交等工作, 并与民营企业签订合约、建立合作关系的项目参与方, 由政府或政府指定的有关职能部门和事业单位 (如交通局、市建委等) 担任。民营企业, 指参与PPP项目的非公有制企业。

在推行PPP的过程中, 政府部门通过引入民营企业参与基础设施建设与运营, 达到缓解自身财政压力、转移风险、提高公共效益的目的;民营企业通过参与PPP项目, 获得合理的投资回报。

为找准博弈主体在实际策略选择中的决策着力点, 提高演化博弈分析的准确性。本文选以“民营企业”“PPP”“壁垒”为关键词, 选取相关的42篇文献重点研究, 识别出民营企业参与PPP项目的决策影响因素8个, 并对其进行整理、归纳, 得到影响双方博弈决策因素如表1所示。

基于表1的决策影响因素识别结果, 对于该演化博弈关系的讨论有以下4个假设:

(1) 博弈主体具有有限理性的特点。

(2) 假定政府部门策略集为S₁={积极合作, 消极合作}, 其中采用“积极合作”与“消极合作”策略的比例分别为α、1-α (0<α<1) ;民营企业策略集S₂={参与, 不参与}, 其中采用“参加”与“不参加”策略的比例分别为β、1-β (0<β<1) 。

(3) 假设为吸引民营企业参与PPP项目, 选择“积极合作”策略的政府部门会对民营企业进行帮扶引导, 如给予民营企业一定政策优惠等。在政府部门的帮助下, 民营企业可提供更加优质的公共服务, 此时的公共效益为B_w, 政府部门支出帮扶成本C₂。选择“消极合作”策略的政府部门对民营资本参与PPP项目存在观念偏见与歧视行为, 比如设置较高的准入门槛, 或使民营企业承担较高的制度性交易成本 (如审批延误、手续繁杂) , 此时的公共效益为B_L, B_L<B_w。民营企业可向政府及行政主管部门举报政府部门的消极行为, 政府部门损失F。

(4) 假设民营企业参与PPP项目投入资本金为M, 收益水平由项目的收益率r与特许经营期T共同决定, 同时, 民营企业的融资成本率为r₁。若政府部门选择“积极合作”策略, 在扶持作用下, 民营企业增加收益λC₂;若政府部门选择“消极合作”的策略, 民营企业会多支出制度性交易成本C₁。

综上, 政府部门与民营企业的演化博弈得益矩阵如表2所示。

由表2可知, 对于政府部门“积极合作”与“消极合作”两个策略, 策略的收益μ_g1、μ_g2与群体的平均收益μ₁分别是:

政府部门的复制动态方程为:

同理, 可得民营企业“参加”与“不参加”两个策略收益μ_p1、μ_p2与群体的平均收益μ₂分别是:

民营企业的复制动态方程为:

根据Friedman思想, 在6种参数条件下, 对局部均衡点稳定性进行讨论, 所得结果如表3所示。

由计算结果可知, 在不同参数条件下, 系统会按照不同的路径进行演化, 使演化博弈的结果互不相同。情形1-情形6的演化路径如图1所示。

系统最终的稳定状态有三种, 分别是{消极合作, 不参与}、{消极合作, 参与}、{积极合作, 参与}。当且仅当TrM-M-Mr₁>C₁>0, 且0<C₂<B_w-B_L+F时, 系统一定会稳定于最优策略组合{积极合作, 参与}之上;当-λC₂<Tr M-M-Mr₁<C₁, 且0<C₂<B_w-B_L+F时, 系统可能会稳定于最优策略组合{积极合作, 参与}之上, 稳定的概率取决于中心点E点坐标α^*, β^*的值;当TrM-M-Mr₁>C₁>0, 且0<B_w-B_L+F<C₂时, 系统会稳定于次优策略组合{消极合作, 参与}上;当以上条件均不满足时, 系统经过演化会稳定于最劣策略组合{消极合作, 不参加}上。

本文运用matlab软件进行模拟仿真。根据调研所得的1341个以民营企业为社会资本主体的PPP项目的信息数据, 将参数选择为:投资总规模M=7.51亿元, 投资收益率r=7%, 特许经营期T=18.5, B_L=0.9×M=6.76, B_M=1.1×M=8.26, C₁=0.5。参考项目竞争性中立调整值作为扶持成本, 取C₂=0.83, λ=1。考虑年融资成本率为6%, 可在10年内还本付息, 除去政府出资与民营企业的自有资金, 需贷款资金为总投资规模的60%, 为简化计算, 融资成本以单利的形式计算, 则项目总融资成本率r₁=60%×6%×10=0.36。由于目前缺乏上级监管机制, 取F=0。假设初始状态下, α=β=0.5。

通过数值仿真, 分析不同损益变量对民营企业参与PPP项目积极性演化路径的影响。

(1) 投资收益率对演化路径的影响

在其余参数不变的情况下, 将r分别取值6%、6.5%、7%、7.5%、8%, 民营企业“参与”PPP项目比例的演化拟合结果如图2所示。当项目收益率r>7%, 民营企业中选择“参与”PPP项目的比例将变大, 最终群体稳定策略为“参与”PPP项目, 且r越大, 演化速度越快;若r≤7%, 民营企业中选择“参与”PPP项目的比例将逐渐减小, 最终的演化结果为群体均“不参与”PPP项目, 且r越小, 演化速度越快。

(2) 监管惩罚对演化路径的影响

在其余参数不变的情况下, 分别将F取值0、0.5、1、1.5、2, 民营企业“参与”PPP项目比例的演化拟合结果如图3所示。当F>1, 民营企业中选择“参与”PPP项目的比例将变大, 最终群体稳定策略为“参与”PPP项目, 且F越大, 演化速度越快;若F≤1, 民营企业中选择“参与”PPP项目的比例将逐渐减小, 最终的演化结果为群体均“不参与”PPP项目, 且F越小, 演化速度越快。

(3) 帮扶效率对演化路径的影响

在其余参数不变的情况下, 分别将λ取值0.5、1、1.5、2.5, 民营企业“参与”PPP项目比例的演化拟合结果如图4所示。仅当λ>2时, 民营企业的策略选择将会向“参与”PPP项目方向演化, 若λ≤2, 民营企业中选择“参与”PPP项目的比例将逐渐减小, 最终演化为群体均“不参与”PPP项目。

(4) 融资成本对演化路径的影响

在其余参数不变的情况下, 分别将融资成本率r₁降低5%、10%、15%、20%, 民营企业“参与”PPP项目比例的演化拟合结果如图5所示。由图可知, 当r₁降幅大于等于15%时, 民营企业中选择“参与”PPP项目的比例将变大, 最终群体稳定策略为“参与”PPP项目, 且r₁越小, 演化速度越快;否则民营企业中选择“参与”PPP项目的比例将逐渐减小, 最终演化为群体均“不参与”PPP项目, 且r₁越大, 演化速度越快。

政府部门与民营企业在PPP中的策略最优组合是{积极合作, 参与}。但由于现实中的合作机制不健全, 导致博弈双方的策略选择向最劣方向发展。

一方面, PPP项目筛选形式化, 项目收益率r较低, 民营企业参与PPP项目的收益期望不能得到满足。另一方面, 没有足够的约束力对政府部门的行为进行约束, 使政府部门在采取“消极合作”策略时没有行为成本F, 政府部门不愿支出额外帮扶成本C₂实施帮扶或激励政策, 采取“消极合作”的比例不断增大, 使民营企业额外支出制度性交易成本C₁。另外, 高额融资成本Mr₁同样对民营企业参与PPP项目产生抑制作用。以上问题的存在, 使-λC₂<Tr M-M-Mr₁<C₁、0<C₂<B_w-B_L+F, 当双方选择最优策略的初始比例不够大时, 合作关系将如图1- (d) 所示, 逐渐向{消极合作, 不参加}的方向演化, 造成民营企业不愿参与PPP项目的局面。

根据对最优演化稳定均衡{积极合作, 参加}的实现条件进行分析, 提出以下建议:

仅依靠博弈双方的自主演化就能实现最优稳定策略{积极合作, 参加}的可能性是很小的, 需要引入上级监管机制, 对政府部门的消极合作行为进行处罚与纠正, 依靠外部约束力的作用, 使政府部门转换观念, 约束自身行为。在我国的PPP项目中, 存在对民营企业的监管体系, 但对政府部门的监管处于缺位状态。因此, 政府及行政主管部门有必要对政府部门的PPP实施情况建立规范化的监管机制, 对政府部门的不当行为进行纠正与惩罚, 从而推动民营企业与政府部门的合作博弈实现最优稳定均衡。

民营企业参与PPP模式存在融资难, 融资贵的问题, 高额融资成本使民营企业的利润空间被压缩, 挫伤了民营企业参与PPP项目的积极性。一方面, 政府可通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本PPP项目;另一方面, 要保障融资工具的便利性及丰富程度, 为民营企业参与PPP项目增加融资渠道。

合理的回报机制是激励民营企业参与PPP的根本途径。为保障民营企业的可获利空间, 应扎实做好PPP项目的前期论证工作, 确定合理的特许经营期, 制定科学的收费机制、价格机制与政府补贴机制等。

另外, 由于PPP项目具有一定公共性, 过高的政府付费或用户付费会损害公共利益。为确保民营企业获得合理投资回报的同时, 保障公共效益不受损害, 应选择现金流稳定、可运营性强的项目进行开发;也可以创新运营机制, 比如通过捆绑开发配套或商业设施, 如商铺, 广告位等拓展收益来源。

尽管有多部政策文件鼓励民营企业参与PPP, 但各项条规大都是原则性表述, 缺少实用性措施, 且条规力度仍停留在政策面, 还未上升至法律层次, 落地性不强。因此, 需要提高PPP的立法层次, 对民营企业参与PPP的关键问题予以法律上的规范, 保障民营企业参与PPP项目的权益, 确保PPP模式的可持续发展。

本文构建了民营企业与政府部门在PPP模式中的复制动态模型, 对合作关系的演化路径进行了分析。研究结果发现, 在不同的条件下, 系统会按照不同的路径进行演化, 仅在满足特定参数大小要求情况下, 系统会稳定于最优策略组合{积极合作, 参与}之上。但在实践操作过程中, 由于项目投资回报水平低、融资成本高、政府部门扶持效果不佳、缺乏上级政府监督约束力等因素的存在, 增加了“消极合作”、“不参与”行为的发生比例, 导致民营企业参与积极性向消极方向演化。根据分析结果, 提出政策建议, 为今后制定有关鼓励民营企业参与PPP项目的政策意见提供参考依据。