中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)提出，鼓励盘活存量建设用地，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，以多种方式推进大型国有企业存量用地盘活利用。由于历史原因，国有建筑企业拥有大量地理区位好、开发价值大、布局相对分散的城市存量土地资源，虽然自身具备规划设计、投资建设、工程施工、运营管理的资质与能力，但大部分地市尤其核心城市对大型国有企业自主开发存量土地的政策是“水中花”、“镜中月”，政策限制多多，推动起来障碍重重。一方面，价值低效的存量土地无法自主统筹盘活利用，另一方面，城市建设发展又急需增加建设用地供给，一旦有存量土地纳入政府规划征用或收储范畴，为避免影响在当地承接工程和业务发展，经过多轮拉锯式谈判后，大型国有企业往往只能在谋求尽可能合理的补偿条件后忍痛“割地”。一次又一次的被迫“割地”，对于具有自主开发能力的大型国有建筑企业而言，无疑是一次又一次失去盘活利用、谋求转型升级更大发展的机遇。《意见》的出台，希望能为大型国有建筑企业盘活利用城市存量土地带来新的政策机遇。本文就大型国有建筑企业盘活自有城市存量土地的思路进行讨论。

一般而言，大型国有建筑企业的绝大部分城市存量土地属于历史划拨土地，但也会有部分土地是通过市场购置或土地置换或其他方式取得，有些土地整体开发条件较好，有些土地相对分散不具备整体开发条件。目前，存量土地被征用或收储的主要风险情形如下：

第一类是政府规划纳入城市道路、城市绿化、公益设施或其他公建配套的征用土地，主要用于学校、公园、垃圾站、加油站、通信供电设施、公共广场等建设。有时政府短时间急于征用全部或部分土地，有时因道路建设需分割征用土地(该种情况对企业整体经营影响大，原有土地使用功能基本丧失)，有时部分土地被纳入城中村改造公建配套范围(为推动改造往往有利于村民利益诉求)。

第二类是政府规划纳入重点功能区域的可公开挂牌出让的收储土地。一旦纳入重点功能区规划范围，不论是否属于市场化取得，只要现有功能不符合新的规划功能，往往“一刀切”要求腾空土地搬迁退出。

第三类是政府重新调整片区原土地规划功能，成为集商服、住宅、教育、科研或其他公建配套于一体的多功能用地，难以举一家之力盘活整体地块。

第四类是政府已收储土地，前期仅支付一部分补偿金，因各种原因久未挂牌出让，剩余补偿金的落实没有明确的时间表，因补偿金未全额落实到位，影响企业整体搬迁筹划和成本安排，使企业利益受损。

第五类是被政府认定为不符合市场化出让规定的使用功能或其他原因认定为闲置土地，可能面临政府收回土地的风险。

随着城市建设的快速发展，核心区域的土地被征用收储或公建配套规划的风险越来越大，企业经营用地一旦面临整体或大部分征用收储，维持正常经营的条件基本不具备了，经营受到极大冲击。2010年前后，国家和各地曾大力倡导和鼓励国有建筑企业对存量土地实施“三旧”改造自主开发，但单个地块自主开发的政策实施成效总体并不理想。

单独地块自行改造面临诸多政策障碍，要么政策缺乏连续性，朝令夕改，优惠措施不断缩水，影响企业改造动力；要么采取规划控制，对国企用地能征尽征、能储尽储；要么以保障区域空间效果为由，增加自行改造难度，使企业陷入难以统筹周边地块的困局；要么区与市之间，同级政府之间政出多门、互相扯皮，政策打架。种种原因，导致“一地一策、一地一调”的传统思路，难以解决城市土地供给不足矛盾和企业转型发展需求。

近年来，部分地市(如广州)积极探索节约集约用地的城市更新改造政策，鼓励同一企业、涉及多宗国有土地旧厂房改造的(总用地面积不低于12万m²)可整体策划改造，这一政策对统筹企业整体土地开发利用提供了一条可探索的通道。据了解，某企业利用该政策和政府急征其部分土地用于重点项目建设的契机，以“舍小搏大”的思路，积极谋求多宗土地打包策划即“整体打包、分类策划”，该方案思路得到当地政府大力支持，并取得政策性突破，值得国有建筑企业研究借鉴。

借助《意见》出台的契机，大型国有建筑企业应积极关注各地盘活存量建设用地新的支持政策动态，充分利用自身的要素资源，认真研究实现土地价值和企业经营效益最大化的创新思路和操作可行性，因地制宜，努力寻求推动土地资源集约化经营的有效路径。

一是坚持少收储、多改造。支持城市建设发展，提供部分政府非征不可的、零散开发价值不大的、难以进行调规的土地交由政府征用或收储，同时，全力争取保留区位优势好、开发价值大的土地进行自主开发。

二是坚持最优补偿、集约化开发结合。交地收储坚持按最高标准获得补偿，政府承担房改房和职工宿舍住户安置责任，职工宿舍产权归属企业，同时，由政府另行置换相应区位价值、同等面积的完整土地进行自主开发。

三是坚持自主开发、最优控规结合。对保留自主开发的土地，争取突破规划指标和其他条件的限制，包括但不限于土地出让金、产权分割、用地性质、容积率等。争取政府支持打造科创园并配套商住、商业服务功能，在原有“控规”基础上，增加容积率和建筑量。

四是坚持政府收储、剩余土地自主改造结合。对政府征用部分土地后剩余土地仍有较高开发价值的，力争建立剩余土地自主开发通道。如受重点区域规划或政策限制无法实现剩余土地自主开发，可在提供同等区位优势土地进行定向协议出让条件下，实现自主开发。

五是坚持政府收储、同区域置换土地结合。因整体规划需要确需征用全部土地的，坚持同区域置换产业用地与现金补偿结合，并提供最有利的产业政策支持，包括不限于税收、人才及行政绿色通道配套政策等。

六是坚持设置合理交地时限、确保经营平稳过渡。要求提供经营过渡期，设置合理的交地时限，尽量争取缓交地，确保经营不受影响，无缝对接，和谐稳定。

积极谋求双赢，既充分考虑城市发展所需，也坚持企业的发展诉求，主动放弃小地块，争取整合大地块，统筹推动，分类策划，将分散低效的土地价值转化成整体可开发利用的优质资源，最大限度挖掘资源潜力，整体提升集团土地资源效能。初步考虑有以下方案思路：

对于政府征用部分土地后，剩余土地无可能调规或面积受限开发利用价值不大，或整体土地面临公建配套规划难以调规、面积较小且开发价值不大的零散地块，可交由政府合并收储，企业争取获得最高标准补偿(如涉及房改或其他职工住户的，由政府妥善安置)，并提供用地面积相当、同价值、同区位优势以及最优控规指标的土地定向协议出让，自主投资建设科创园区(如高端建筑装备或装配式建筑产业园区)，或配套部分保障性租赁住房(立足解决集团内部员工住房需求)。

对于政府部分征用或收储土地后，剩余土地仍有调规可能且开发价值较大的，力争采取“政府收储+自主改造”方式，对剩余土地在争取最优控规指标前提下进行自主开发。或采取“政府收储+定向协议出让”，由政府整体收储全部地块，获得最高标准补偿，政府另外提供同区位、同价值地块定向协议出让，并提供最优控规指标。在政府部分收储具体方案细节中加以落实相关支持政策(如涉及房改或其他职工住户的，由政府妥善安置)。

对于市场化取得的纳入重点产业功能区域的生产性经营用地，原则上，尽可能采取“同区域置换产业用地与现金补偿”或“按规划保留自主开发权”的双方案与政府协商，并争取落实最有利的产业政策支持。具体产业支持政策诉求，可从集团整体产业布局出发考虑。

对于暂不涉及土地征用收储或已收储但未挂牌出让的区位好、整体开发价值高的地块，应积极争取政府支持打造企业总部或产业园区并配套商住、商业服务功能，争取突破控规和其他条件的限制，因地制宜，在具体方案细节中加以落实相关支持政策。

以上“整体打包、分类策划”的方案思路，核心是主动放弃相对分散、难以调规、开发价值较低的地块，通过保留或置换地大地块进行集约化利用，转化为有开发价值的整体优质资源，以实现土地价值最大化。关键是利用建筑企业的资质能力，借助商业开发获取资本积累，谋求符合城市发展和集团战略规划的产业导入，方案思路得已落地实施，对带动传统建筑业企业向现代建筑企业转型升级将起到积极推动作用。当然，方案最终能否落地，依照最优、备选、保底的谈判策略，尚需在细节上争取政府支持落实相关政策，尤其是对集约化开发、最优补偿、最优控规及自主开发权等方面予以确认，争取突破自主开发规划指标和其他条件的限制，包括不限于土地出让金、产权分割、用地性质、容积率等。整体打包方案，既需与政府之间做好利益博弈，也需平衡集团内部多主体利益，该项工作的推进，复杂性、系统性、政策性强，牵一发而动全身，事关重大，需专业机构协助精心策划，进一步论证方案的可行性。

城市存量土地，是大型国有建筑企业宝贵的战略储备资源和转型发展的重要资源，要充分利用政策窗口机遇期，发挥自身具备的建设资质和综合实力，寻求企业、政府双赢解决方案，挖掘土地资源潜能，有力推动企业转型升级、高质量发展。