现行政府发布的建设工程计价依据，以工程计价定额为主、配以价格信息动态调整相辅形成。随着市场经济发展，我国经济体系从传统经济体系转换到现代化经济体系，特别计价定额部分突显出与市场不匹配、不适应的问题。首先，计价定额从各专业册、章节子目划分、名称、单位及其工料机名称、消耗量到工料机价格、子目价格及费用，以及到工程量计算规则、计价说明等内容通通作为一个整体，不分专项、层级一并完整、详尽发挥硬性的规定作用，尽管其价格、费用会有政府部门定期发布的价格信息、费用规定作调整。但一方面其体量大、内容多、更新慢而无以适应建设市场及主体的交易场景及所需，另一方面价格信息的笼统、含混与平均表达令项目造价控制无法准确、及时到位。其次，它属于政府规范性文件，是作为建设工程造价政府规定性、指令性计价依据发挥作用的，市场变化的复杂与不确定使得单靠政府完整、彻底、行政规范式地应映已难以适应。

2020年7月住建部发布了《工程造价改革工作方案》，提出“加快转变政府职能，优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”。预算定额管理模式濒临危机边缘，政府定额管理如何走下去?未来政府如何加快职能转变以构建适应现代化经济体系的工程计价依据?成为政府、行业与社会关注的焦点。本文试从经济、管理及标准管理角度加以溯源、探究与展望。

对于建设工程工程定额管理发展、工程计价依据转型管理的研究自改革开放以来层出不穷，各种观点议论不断。张明杰(2010)总结定额计价存在问题时指出，定额消耗量是按社会平均水平编制的，以此为依据形成的工程造价基本上属于社会平均价格，与现实存在较大差异，无法做到提高企业的水平及竞争力；同时定额计价是一种静态计价方式，与市场价格偏离较大，材料调差在具体项目中又难以做到全面一致。高文(2020)研究了国外工程造价计价体系后认为目前我国的计价定额体系时效性差、市场化程度低，难以客观、真实反映工程项目实际成本，无法与时俱进。弋理等(2019)认为，在现行清单计价模式下，建设工程定额在建设的各个阶段计价中起着重要的作用：在决策阶段需要依据投资估算指标匡算或者估算项目总投资；在设计阶段需要依据概算定额编审初步设计概算；在招投标阶段、施工阶段依据消耗量定额、预算定额、工程量清单计价定额编审建设施工图预算、最高投标限价(招标控制价、招标标底)、竣工结算鉴定及控制工程造价。马燕(2020)指出，对于工程造价定额的存废之争，既要坚持和巩固估算指标、概算定额、预算定额在投资估算、概算以及最高投标限价等控制阶段的作用，同时要尽量采取措施消除预算定额在交易阶段的滥用，工程造价定额改革既要坚持又要发展。

从现有研究观点及政策规定可见，关于工程定额管理作用及发展的文献均以分析其自身作用特点、背景为主，强调定额与市场经济间的作用关系，却缺少有理有力的具体管理措施，更没有对其背后的经济发展理论、行业发展及政府职能转型管理作系统、深入的分析与研究。本文在作者“建设工程计价依据管理转型思考”(张红标，2013)的基础上，借鉴现代化经济体系建设研究成果，结合新公共管理、新公共服务及标准管理方面的理论与方法，建立一个工程计价依据管理转型发展的新逻辑架构，强调基于政府管理转型发展机制的内生动力，构建适应现代化经济体系的工程计价标准体系。

建设现代化经济体系本质上是经济体系转换的过程，即从传统经济体系转换到现代化经济体系。这一转换中社会主要矛盾决定了资源配置方式，资源配置方式决定了产业体系特征，产业体系特征与经济增长阶段一致，高速增长引起社会主要矛盾转化。依照这一逻辑，需要分析建筑业主要矛盾、资源配置方式，以及相应工程计价依据管理应有的特征，进而推导出政府需要有怎样的定额管理思维与模式。

新时期建筑业发展使得社会对建筑产品的需要日益广泛，市场为私人物品和服务提供了广泛而深入的供需满足机会与机制，各类信息的丰繁与不平衡、交易的纠纷与脱序也层出不穷，对公共管理提出了更广、更高的需求，建筑产品交易、建筑市场发展需要更广、更精的工程计价依据产品和机制，即公共计价标准产品及管理机制。同时，政府投资项目种类与金额愈发扩大，政府项目工程造价管理的法制化、市场化要求愈加严苛、多元多级，政府项目法人制、政府项目代建制以及公私合作运营制、全过程工程咨询、工程总承包、专业分包等模式应运而生，需要更全面、灵活的计价标准，需要更精细化、针对性的现场、市场数据和广泛而有力的社会协同资源。

建筑业温饱型、粗放型、单一化、统制式的供给模式已越来越满足不了人民对建筑产品与服务广范围、高程度的“美好”需求，需要激发市场活力，需要市场发挥更加精细、绵密、透明和迅捷的主导机制，让更多的企业社会力量、自发自愿自理行为与机制进入市场，满足供应。同时，人民对建筑业“美好”的需求更需要宽松的、多选的、个性的和自主的公共服务，要求政府转变职能、放松管治。政府要在制度、政策、规范、标准的供应中承担更多更大的责任，为公共产品提供更多更大的支撑与助力，满足更多、更高、更具公共性质的公民需求。政府应加大引入市场机制、撬动社会力量参与建筑业管理，政府职能应向着推动公共管理、提供公共服务方向转变。

随着改革开放、市场经济的发生、发展，在建设项目招投标市场形成、建设及房地产市场扩大深化、建设项目多元主体多彩发展、社会才智成长、政府管理理念及水平不断提高的条件下，建设工程造价计价依据顺应形势发展，及时施行“控制量、指导价、竞争费、量价分离”的转型机制。尽管其间推行了工程量清单计价模式，但建设项目招标控制价及绝大部分的投标报价仍依据定额来编制，政府投资及大部分的社会投资建设项目仍维持延用政府定额作为工程计价的基础依据，工程计价依据实行“政府主导制定、社会随同执行、市场基础作用”的管理机制，在工程造价管理中发挥了统一消耗量基础和市场预算价格标杆的作用。

进入新时期，建筑市场、技术发展突飞猛进，新要素、新材料、新工具、新机械层出涌现，以机械、工厂、专业分包生产为主导，以工业化、绿色生产为主线，建筑工业化、绿色建筑、海绵城市等的发展层出不穷，建筑产业链供求呈现出多样性、个性化的特征。市场、企业、社会的发展已无法依循“自上而下”的单一统配与主导，政府也无力全权地大包大揽，市场的主角是企业，是建设各方主体和社会，新时期计价依据管理朝着“小政府、大市场、大社会”方向的转型已成定势。市场、技术的发展引发计价依据“自下而上”的多样化、差异化需求，促使改变以往计价依据管理机制的行政性、封闭性、规定性与紧固性，进而催动实行“公开、透明、中立、自愿”的计价依据市场化、社会化、公共化、标准化管理机制，促成“市场主导、社会自主、政府服务”的计价依据管理格局。

国际标准化组织ISO/IEC(2004)对标准的定义为：“为在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致建立并由公认机构批准，为共同使用和重复使用，对活动及结果提供规则、指导或给出特性的文件”。该定义有一个注：“标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳的公共效益为目的”。标准是自愿的，它可以被认为是对于其他人要做的事情给出了一个处方或者是建议，标准的制定者对于不遵守标准的人并不具有惩罚措施。现行《中华人民共和国标准化法》(2018年实施，以下简称标准化法)所指标准是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求，它包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准，国家鼓励采用推荐性标准。

中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾由总量性转向结构性，建筑业发展特征也由高速低质、单一粗放转向低速高质、复杂集约，工程计价依据也随之转向依循“企业自主报价，竞争形成价格”的市场定价机制，其种类、构成及内容则会更广泛、深入地吸收来自市场、企业的信息，市场信息、建设主体信息、合同设计信息等个性、差异化信息广泛涌入工程计价依据，而原以工程定额为主的单一、统一、规定为特征的共性、相对稳定的部分，则会转向以规范、规程、定额、造价指标等为内容的多种、多级、推荐、示范、公共产品为特征的工程计价标准体系。随之，工程计价依据管理则会由以往行政管理、粗放式统治的定额管理模式，转向公共管理、公共服务的工程计价标准管理模式。

构建建设工程计价标准体系本质上也是经济体系转换的过程，即从传统经济体系转换到现代化经济体系，具体体现为“三个转向”：(1)建筑业供需矛盾、资源配置方式、工程计价依据模式的转向。(2)与“三个转向”相对应，建设工程计价依据体系运转体现为接续传动的“三个动力机制”，即建筑业供需矛盾决定了资源配置方式的选择，资源配置方式决定了工程计价依据模式特征，工程计价依据模式特征决定了工程计价标准体系的特征。(3)工程计价标准体系特征对工程定额管理转型发展的牵引作为在于，资源配置方式的转向对计价依据公共服务供需的推动，以及新时期政府转变职能的推进，更强调计价依据的社会自主、服务主体自愿的机制形成。

面对新时期计价依据转型管理新局面，政府面临着转变职能、简政放权的问题。20世纪70年代以来，新公共管理改革中公共服务供给主体的多元化成为趋势，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，政府管理改革已步入快轨。公共服务是为了满足公众的需求和实现更加广泛的公共利益，由政府或公共部门向社会提供的全部物质产品以及精神产品，表现为政府或公共部门与公众之间的权利、义务和责任关系。新公共服务主张行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，其工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”，也不应该是为其“划桨”，而应该放在建立一些明显具有完善整合力和回应性的公共机构之上。计价依据管理转型还应是政府转变职能的内生动力体现，表1概述了工程计价定额体系与工程计价标准体系的特征，可视作分析构建框架的概括，即以工程计价依据体系为核心。

自愿性标准体系、政府支持标准化活动、委员会模式的标准化管理机构以及标准的“商品管理”模式是市场经济国家标准化管理体制的特点。现行建设工程工程量计算规范、清单计价规范本身属于国家标准系列，然而其中强制性条款、“必须”及大量“应”等强制性用语，以及大量有关合同的内容应予以取消或削减，以扩大标准的推荐性、自主性采用空间；规程是对规范、标准操作、管理时的专用技术要求及管理标准，包括工程造价的费用构成及说明、计价程序、格式及使用说明等；定额则含有章节子目名称、术语、工作内容、计量规则、计量单位、人工材料种类名称及消耗量、工期等均属于工程建设中通用的、重复使用的技术现场标准内容，同时也含有要素及子目价格、税费等市场交易信息内容；造价指标揭示了具体时点、地点特定功能、规模、工期及质量下的建设项目技术(包括具体建设概况、方案、要素含量等)经济(各类要素价格及费用)数据。这四项内容共同构成了相互作用、互为补充的工程计价标准体系，共同发挥作为工程计价依据而需要统一通用和重复使用的标准作用。

工程定额是工程计价标准体系中最基础与核心的部分，也是从传统计价依据(1.0型)到现代计价依据(3.0型)管理发展中最具指标意义的部分。新时期工程计价依据管理特征对工程定额管理转型发展与重构的推动体现在纵横向两个维度上：

纵向维度指管理层级的重构：区分不同可标准化度的定额内容分级管理机制的建立。一是定额总说明、术语、各册章节划分及名称、工程量计算规则及说明、子目划分及名称、编码、计量单位、子目工料机具体名称、型号、单位、编码等规定内容，概括为定额的“项”(子目划分)、“则”(工程量计算规则、计量单位及说明规定)，属于可标准化度最高的技术规范、强制性技术标准内容，统称作“定额规范内容”；二是定额子目工作内容、工料机消耗量具体数值，概括为定额的“作”(工作内容)、“量”(工料机消耗量)，属于可标准化度较低的推荐性技术标准内容，可归为工作标准，称作“定额模范内容”(模范，这里指做出来值得仿效的样板的意涵)；三是定额子目工料机单价及费用、管理费、规费、安全文明措施费、增值税费、综合单价等的构成、名称、算法及具体金额，可概括为“价”(工料机单价及子目综合价格)、“费”(管理费、税金等)，属于可标准化度最低的自愿性、示范性指南内容，可归为管理标准，称作“定额示范内容”(示范，这里指做出个样子、示例来展示的意涵)。扩大定额供需品种范围，构建公共定额、团体定额、企业定额与项目定额四级定额管理群，由国家统一管理定额规范内容，行业或地区管理定额概范或部分示范内容，团体、企业或项目来管理定额示范或部分概范内容。

横向维度指管理组群的重构：区分不同专业分部(章)分项(节)的定额子目碎片化管理机制的建立。新时期建设技术、工艺发展突飞猛进，新材料、新工具、新机械层出涌现，以工业化、绿色生产为主导，以机械、工厂、专业分包生产为主导，建筑工业化、装配式建筑、绿色建筑、海绵城市等的发展，建筑产业链需求呈现出多样性、个性化的特征。如此碎片化、个性化、多样性、动态性的工艺、机具、用料及做法的变化，需要定额专业、分部分项子目内容针对性、及时地不断补充、调整，以往各地各大专业定额整体编制发布的管理模式(体量大、更新慢)已难以满足市场项目的工艺变化需求，需要放弃这种粗放式的集中统一管理模式，将直接费与间接费管理脱钩，对定额子目及其工料机消耗量实施局部的、个别的差异化、碎片化、集约化管理模式——建立公共定额管理机制，细化定额供需管理区段，实现定额分项子目针对性、碎片化的供需对接；活化定额供需管理效能，实现定额分项子目不定期动态、常态化的供需对接与更新，并进一步实现市场多元化供给的高质、高效、低成本的公共定额公共服务模式。

以建设工程造价计价依据、计价定额为研究对象，借助新时期现代化经济体系建设发展的理论框架，通过对建筑业供需矛盾、资源配置方式、工程造价计价依据模式发展变化的内在逻辑关系演绎，推论出我国工程造价计价依据模式转型发展的内在动力机制，取得了未来由政府定额转向公共定额、由工程定额管理转向工程计价标准管理体系的工程造价计价依据转型发展逻辑，即“三个转向”和“三个动力机制”。

工程计价标准体系是现代化经济体系满足高质量发展对工程计价依据发展要求的产物，具体体现为：

一是培育新动能的要求，不光包含传统的计价定额，还应强化计量计价规范、规程，补充培育各类造价指标、技术经济指标等市场新动力；

二是提升新势能的要求，对计价依据内容规范力度的分级作用需求，如划分定额规范内容、模范内容、示范内容，由国家统一制定管理定额规范内容，行业或地区政府制定管理定额模范内容，社会、建设主体来确定、管理定额示范内容；

三是扩大公共服务范围的要求，定额由对国有资金工程的政府定额管理转向对全社会工程的公共定额管理，是基于共同价值观对话的结果，全社会对建设产品分类分析、计量规则、工法工艺、工作内容、劳动效率、物资消耗等应当有共同认识与标准，而团体或企业定额则是对公共定额的有力支撑与补充，是公共定额在行业、协会、团体或企业内的细化、精化与具化；

四是激发社会多元供给的要求，高质量、差异化的社会经济发展需求，需要包容性、对话性的公共计价依据供给，公共定额应以政府为主导，行业、协会、团体协同管理为重，推进公共定额供给多元化、市场化，以提升定额的公共服务水平。