优化营商环境是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略,也是党的十九大之后放管服改革工作的新目标。习总书记提出了以“最高标准、最好水平,优化政府服务,打造国际一流的营商环境”的要求。李克强总理在2015～2017年连续3年的放管服改革电视电话会议上提出“营商环境就是生产力”。正确认识世界银行《营商环境报告》(以下简称《报告》)测评体系的构成及其运作机制,理解供水接入在此体系下的定位与作用,学习借鉴先进经济体以及国际一流的供水管理部门的经验与做法,积极参与政府部门推动开展优化供水接入改革过程,主动适应、优化内部业务管控流程,促进整体营商环境测评成绩的提升是当前摆在供水企业面前的一项重要工作。

为衡量各国营商环境情况,世界银行于2002年成立了营商环境项目小组,从2003年起每年发布一份营商环境报告,第一份报告包括5项指标和133个经济体。到2018年发布的《2019年营商环境报告》是世界银行系列年度报告的第16期,涵盖了190个经济体。在《报告》测评及发布的16年中,逐步完善到现在的10项一级指标、43项二级指标,建立的指标体系已经相对成熟、稳定。《报告》对11个人口超过1亿的经济体将数据采集范围扩大到第二大商业城市,对应中国选取了上海与北京两个城市,上海与北京的分值比重为55∶45。

目前纳入计分及排名的指标有:开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产10个指标。而供水接入作为办理施工许可证指标的组成部分涵盖在内,指标的构成见图1。

办理施工许可证指标记录建筑行业的企业建设一个仓库需要办的所有手续(或“环节”)及各项手续所需的时间和费用以及建筑质量控制指数。在该指标的接通公用设施的假设中,有“供水和排水连接”的相关内容。也就是基于这一点,供水接入成为办理施工许可证的手续之一。

《报告》涵盖了190个经济体,世界银行通过与专家受访者的多轮多形式的沟通收集获取这些数据,报告主要依赖于4个信息来源:相关法律法规、营商环境报告受访者、所涵盖经济体的政府以及世界银行集团的区域工作人员。营商环境测评周期大致分为3个阶段:问卷设计(11月至次年1月)、数据收集及分析(次年2～8月)与报告发布(次年9～10月)3个环节。

掌握这个周期内的时间节点以及指标取值的要求,对于开展优化营商环境工作来讲比较关键。改革措施的出台时间,要满足当年度报告的数据收集和案例验证的要求,则应早于数据采集的2月份之前出台,才有可能在当年度报告测评周期内采集到足够数量(达到中位数比例)可采信的数据与案例。

世界银行的《报告》中并没有直接给出指标得分的计算方式,在世界银行的官网上给出了方法论、假定案例以及测评成绩计算规则。在《营商环境便利度排名和营商环境便利度分数的计算方法(Ease of Doing Business Score and Ease of Doing Business Ranking)》明确了计算细则与取值范围。

为了量化估算在采取不同的改革措施后具体的得分(如压缩一个环节与压缩一天各能增加几分),进而评估改革措施带来的排名提升的影响,城投水务集团根据世行的计算方法自行推导出办理施工许可证指标的得分计算公式如式(1):

$\begin{array}{l}S=81.8732-{\rm P}-0.07204{\rm T}-1.25C+\\ 1.66667Q(1)\end{array}$

式中,S为办理施工许可证指标得分,S取值上限为100,即若经济体的测评认定绩效优于最佳绩效表现,取上限值100;P为手续数,上限取30,即经济体测评认定手续数超过30个,以30计值;下限取5,即经济体测评认定手续数低于5个,以5计值;T为天数,上限取373,若经济体测评认定天数超过373天,以373计值;下限取26,即经济体测评认定天续数低于26天,以26计值;C为成本占仓库价值的百分比;上限取20,即若计算经济体测评获得成本比值超过20,以20计;最低值取零;Q为质量控制指数,上限取15;最低值取零。

通过式(1),可以很直接地知道:减少一个手续相当于压缩13.88天,降低一个点的成本则相当于压缩17.35天,提高一个点质量控制指数则相当于压缩23.13天。掌握了量化的权重概念,对于制定优化营商环境的决策过程有实际的指导意义。

近年来我国营商环境成绩进步明显、差距仍存。近年来,我国实施了一系列深化改革措施,包括完善法律法规、简化企业登记程序、建立信用体系、简化民事诉讼手续、完善基础设施等,使我国营商环境排名从DB2007的第108位快速上升到DB2019的第46位,提升62位(见图2)。但是横向比较世界上主要的经济体(G20),我国的成绩仍是居后的。

从占全球GDP比重90%的20国集团 (G20)中,我国的经济总量仅次于美国位居第二,但是在DB2019的营商环境总体排名上仅为第11位,属于比较靠后的(见图3)。

而在 DB2019的“办理施工许可证”主题指标中,我国在G20国家内的排名为17名,仅高于阿根廷与巴西,这与我国的经济总量严重不相符(见图4)。

DB2019中,中国的办理施工许可证指标得分为65.16分,在190个经济体中排名121位。尽管比DB2018中第172名的排名进步了51位,但在DB2019中我国的10项主题指标中仍是得分为最低指标(见图5)。

在上海的施工许可证主题指标的总耗时中,供排水接入的时长是57天,占比达33.63%,是所有二级指标中耗时最长的。手续数是3个,占比为15.79%。具体为:“手续11, 获得供水接入征询并申请供排水接入”,世行认定时长是7天;“手续12,供排水查勘”,世行认定时长是1天;“手续18,获得供排水接入”,世行认定时长为49天。

在办理施工许可证这个主题指标中,我们选取了香港、台湾、新加坡以及丹麦4个经济体作为参照对象。选择香港、台湾与新加坡主要是考虑到3个经济体的城市形态与上海差异性相对较小,都属于高密度人口聚集都市;选择丹麦则是因为丹麦长期在这个指标上处于世界前列。

从手续、时间、费用以及建筑质量控制指标4个指标来看,前3个指标与供排水接入关联度更大一些。其中,除了新加坡的费用占比略高于上海以外,其余指标上海全面落后于这4个城市,见表1。

研究这4个城市在办理施工许可证的共性特点,发现主要有以下几条:

(1)普遍建有由政府主导的高度集成的实体化运行的综合性一站式受理中心:以这个中心为主体来受理用户的建筑施工申请,用户申请时就可以明确政府监管部门的监管要求以及公用服务企业的受理要求,方便用户一次性提交合规的设计资料及支持性文件。从而在源头合并流程、压缩手续、多手续事项可以并行开展,大幅度简化了办事流程、压缩办事周期,提高了申请人的办事便利度。如香港的一站式货仓建筑牌照中心(OSC)的集成性就得到了世界银行的认可,香港在世界银行测评所得的办理施工许可证指标的11个手续中,OSC出现了3次,均是集成性的跨部门的事项,有效地压缩了总手续数,通过并联办理成功地压缩了时间。

(2)组成指标的4个二级指标均衡性更为重要,4个先进经济体中香港手续最多、台湾时间最长也不影响其最终排名占据全球第一、二名。

(3)用户告知、规范性及指引性文件公开且便于获取,普遍提供网上咨询及申请服务,操作程序透明度高。这些经济体普遍有清晰的机构设置,便利营商环境工作的动态监察、平台服务、对外宣传等方面内容,各事项办理可在网上便利的通过“小册子”等相关链接查询或下载到“办事指南”、“工作程序”、“价格公示”、“服务目标”等相关信息。既能够提升相关部门或单位的办事效率,又方便企业快速了解明确清晰的办事流程。

(4)针对世行测评,部分城市制定了针对性极高的政策,如香港制定了二层货仓接水的专项操作指引、台湾自来水公司制定了标准化仓库新改装流程控管规则,体现了相关城市对世行测评的深度理解。

(5)由于供排水的不可或缺以及涉及到公共卫生安全的特性,所需手续具有一定程度的不可压缩性,在办理施工许可证这个主题指标中占的比例较高。

总体来讲优化营商环境是政府的工作内容,供水企业作为供水接入的具体产品及服务提供商,参与优化营商环境工作的优势在于相较于政府决策部门,其可以提出更为可行的解决方案,确保优化供水接入的改革措施具备可操作性。同时,供水企业的运作理念也应更透明、公开及可监控,以满足客户查询及办理过程中及时获得足够信息。政府与供水企业的协同推进,可以使优化营商环境工作的开展更为顺畅。

传统的供水企业在受理用户报装接水时,一般有10个左右步骤组成:受理用户申请→审核用户提交资料→现场踏勘→制定、审核接水方案→与用户确认方案→现场验收用户内部用水设施设备→开具接水施工单→办理掘占路执照→下达施工单→装表通水。这些步骤在传统的做法中往往需要近2个月的时间才能完成,同时供水企业对办理掘占路执照的相关政府部门并无约束手段,因此整个周期在时间上存在较多的不确定性。

在审核用户申请时提交的资料及证明等环节,供水企业甄别能力薄弱,而申请客户则面临反复提交的局面。

自优化营商环境工作开始,上海城投水务集团内部就组织了专门的团队来研究学习世界银行营商环境测评工作的运作机制、测评方法与指标构成等,还对先进的经济体的测评报告作了研读及对照分析,通过对方法论及计算公式的推算,清晰地掌握了不同的工作方向在最终成绩上的体现和对排名的影响。同时,参与到营商环境测评工作,将供水企业的视角提升到国际层面,将对标的对象设定为国际领先经济体/城市,在此过程中学习、借鉴和消化国际上一流水务企业的经验,不仅仅局限于世界银行测评范畴,经过本土化转变使之成为适合本地的新举措,对供水企业的综合业务能力的提升也很有益处。

上海城投水务集团于2017年年初以“高绩效公用事业模型”开始集团内业务蓝图设计,确定了“以客户为中心”的理念,利用全空间/全时间的方式,借助全员协同和全链条合作的手段,发现、满足并引导所有服务范畴内的客户需求。从理念与策略、执行与管控以及支撑与协同3个维度来设计客户全方位服务体系框架。

在这个框架之下,对客户的阶段又细分为“潜在-在途-正式-历史”4个阶段,从而在业务蓝图层面为城投水务集团在后续的业务流程重组奠定了基础。尤其是潜在客户的概念,在后续的接水业务的流程重组中起到了关键的作用。

2018年上海市住建委对联审平台进行功能拓展之后,联审平台向城投水务集团推送的用户资料、设计资料及相关批文可以直接使用,原有流程的资料审核、辨别真伪就可以逐步取消。

基于联审平台,供水企业可以在用户项目刚刚立项时就获取项目信息,将用户纳入到“潜在客户”管理序列,在其设计咨询阶段提供技术支持;城投水务集团也在集团内部完成相应的业务流程,匹配用户后续的接水需求。联审平台对相关政府部门的受理答复均设置了时限及处置要求,简化了城投水务集团获得行政审批的手续,并且使整个用户接水过程处于受控状态。

基于对联审平台功能设定的理解,结合世行营商环境测评的方法论,城投水务集团在内部管理上,大幅度地压缩了用户接水的手续和时间:将“受理用户申请、审核用户提交资料”2个手续精简,将“制定、审核接水方案、与用户确认方案”前置到为用户提供咨询阶段完成;在接到用户通过联审平台自动同步推送的接水申请后,通过“现场踏勘”环节一并完成原本的“现场验收用户内部用水设施设备”等工作;完成现场踏勘后即可“开具接水施工单”,若有需要则在联审平台上同时推送“办理掘占路执照”的申请;在办理好相应的行政许可之后,即可在限定时间内完成装表通水。

DB2019中的时长下降了75%,其中,“获得供排水接入”环节的时长仅为6个自然日。改革的实效得到了世界银行的认可。

2018年城投水务集团又启动了企业管理标准编制的工作,城投水务集团将优化营商环境背景下再造的接水管理事项的相关业务流程固化为企业管理标准,形成了《潜在客户管理标准》《新增客户接水管理标准》以及《接水工程现场作业指导书》等标准文件,使之成为集团的常态化工作。

从世界银行《报告》的方法论、计算规则以及关注重点,营商环境测评目的是想获取在一个经济体中相对弱势的经营个体所获得的政策环境的“侧写”,不会因为某一个点成绩特别突出而提升整体成绩。

在上海近2年的施工许可证办理这个主题指标的优化过程中,真正起到质的变化是在市一级层面的建设项目审批管理系统的建成。通过政府建设主管部门搭建的平台,供水企业才有渠道及时获取权威真实的资料、申请用户可以减少多头递交资料,政府行政审批部门(尤其是掘占路等部门)的办理时间公开受控,真正在系统层面起到保障和推动作用。否则,单凭供水企业一己之力,是无法协调、获取这么多的政府部门的资源的,也就无法在根本层面推进供水接入的优化营商环境工作。

对于供水企业来讲,因为优化营商环境工作的要求,企业受理的时限、与用户的接触方式以及内部流程管控方式等均有很大程度的改变,这需要企业在梳理内部管理架构并与营商环境工作要求相匹配,在人员、内部资源配置上重新设定。将优化供水接入营商环境工作中积累的做法和经验,推广至供水企业其他的业务事项,可以有效起到提升供水企业管理水准的作用。