2020年1月，国务院常务会议明确指出“在工程建设领域全面推行过程结算”。2020年7月，住建部办公厅提出“全面推行施工过程价款结算和支付”，推行过程结算已上升为国家顶层设计，成为建筑业深化改革、高质量发展的重要抓手。截至2021年11月份，已有18个省市正式出台了推行施工过程结算的实施意见或办法，受到政府有关部门和市场主体的高度重视，但过程结算的施行尚面临阻力较大、各方主体行为亟需加以规范等现象。建设项目过程结算的性质、节点划分、价款范围、确认及支付等管理关键问题亟需系统深入研究，尚需构建切实可行的过程结算管理体系。

1 过程结算管理存在的主要问题

通过对推行施工过程结算的地区和项目进行问卷调查、专家访谈等，总结出目前过程结算管理存在的问题主要集中在以下四个方面：

(1)市场主体对过程结算行为的性质认知并不统一。

过程结算文件双方签署后，对相应结算节点以前存在的计算错误、遗漏、不符合合同约定等现象能否在后续过程结算中或最终竣工结算时进行修改，存在较大分歧，对过程结算行为的性质尚未达成共识。

(2)政府有关部门对过程结算文件的认可度差异较大。

财政、审计等部门对投资的监管仍依赖竣工结算，财政、审计等部门并不认可过程结算文件的现象较普遍。从2019年1月～2021年11月18个省市过程结算政策性文件的发布来看，山西省、浙江省、山东省、甘肃省和青海省5个省份由住房和城乡建设厅、发展和改革委员会、财政厅等三部门联合发布，湖南省、福建省和陕西省3个省份由住房和城乡建设厅联合发展和改革委员会(或财政厅)等两部门联合发布，重庆市、广东省、海南省、四川省、河南省、江西省、吉林省、贵州省、云南省和黑龙江省等10个省份仅由住房和城乡建设厅发布，反映出不同政府管理部门对过程结算的重视程度存在较大差异，政府不同部门之间的协同管理可能存在障碍。

(3)市场主体过程结算管理的履约意识及能力不足。

为避免项目过程结算结果偏差造成的投资失控，发包人(特别是使用国有资金的项目)往往选择经政府审计(或财政评审)的竣工结算作为最终支付依据，对过程结算方式存在抵触心理；市场主体对施工现场造价适时管控能力不足，对项目节点划分不够科学、结算界面的计划安排经验不足。

(4)合同条款对过程结算没有做出专门约定或约定不明。

现有各类合同示范文本均缺少过程结算的相应条款，双方签署的具体合同中也缺少过程结算的针对性条款，对过程结算的节点划分与价款范围，结算文件提交及审批时间，签署人的资格等重要问题均没有做出明确约定，合同的完备性不足。

2 过程结算管理的基础——结算行为性质分析

明确过程结算行为的性质及效力是过程结算管理政策文件出台的重要前提和理论基础，更是影响过程结算管理能否顺利推行的关键问题。

2.1 竣工(中止)结算行为的性质

竣工(中止)结算行为是事实行为的观点认为，结算文件仅仅是对事实的确认，如果有证据证明结算金额与事实不符，则可推翻结算金额并据实计算工程款，当事人无须通过诉讼否定结算文件的效力；竣工(中止)结算行为是法律行为的观点认为，符合合同约定的结算文件是当事人之间达成的新协议，实质上是当事人之间形成的债权债务关系，只能通过无效、可撤销等诉讼否认协议效力，之后才能重新结算。对上述不同观点，《建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》(法释〔2020〕25号)已作出规定：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许”，此处建设工程价款包含了竣工结算和中止结算的内涵。无论合同是否有效，竣工(中止)结算双方已达成协议的，不能再允许其中一方申请重新计算，体现出竣工(中止)结算具有法律行为的性质。

2.2 过程结算行为性质的多视角分析

(1)基于国家政策背景的视角分析

推行施工过程结算有利于减少重复劳动、提升结算工作效率，及时化解造价争议、预防造价管控风险，有助于确保农民工工资、工程进度款及时支付。从国家政策出台背景和价值取向来看，若将过程结算行为的性质界定为事实行为，则不利于强化项目过程管理、固化过程造价、尊重双方合意，所以，过程结算应具有法律行为的性质，过程结算文件应作为竣工结算的依据。

(2)基于国家政策内容的视角分析

通过对过程结算政策性文件内容的深度对比分析，发现政府主管部门、市场主体对过程结算行为的性质、效力、约束范围的认识等存在较大差异。对过程结算行为性质的认定可归纳为如下三种情形：1)经双方确认的过程结算文件竣工结算时不再重复审核，重庆市、山西省、海南省、四川省、湖南省、河南省、山东省、陕西省、吉林省、云南省、甘肃省和黑龙江省等12个省市的文件体现出该规定；2)经双方确认的过程结算文件竣工结算时原则上不再重复审核，浙江省、福建省和江西省等3个省市的文件体现出该规定；3)已签发的施工过程结算支付证书有错漏或重复的，应在当期的过程结算或竣工结算中补充修正内容，仅有广东省和青海省2个省的文件体现出该规定。另外，福建省文件中有“此前节点工程中的价款调整、设计变更、现场签证等，属于非承包人原因新增的，归入当期过程结算；属于承包人隐瞒真实情况损害发包人的，发包人有权予以扣回”的表述；河南省文件中有“已签发的施工过程结算支付依据有错、漏、重复、虚假记载、误导性陈述的，发承包双方应予以修正”的表述。综合上述内容来看，有12个省市的政策认为施工过程结算行为的性质是法律行为，仅有广东省、青海省的政策体现出事实行为的性质，有3个省市的政策倾向法律行为的性质，但在特定情形下又尊重适用事实行为的观点。

(3)基于最高院司法判决的视角分析

某施工项目合同约定按照实际验收数量及合同单价结算。发包人、承包人及监理人的相关经办人员于2012年1月5日签署了《××工程初步结算统计表(含争议部分)》，于2015年1月27日签署了《××工程不完全结算统计表》，并加盖“发包人××土地处”、“承包人××项目部”以及“××监理部”的印章，相关经办人员也分别签字。双方对《初步(不完全)结算统计表》的法律效力存在争议，发包人认为该表不是双方已达成结算协议，仅是协商所形成的过程文件，无异议部分工程造价也仅是初步审查意见，应对全部工程造价进行鉴定；承包人认为该表属于结算文件，无异议部分的工程造价属于双方达成结算协议，应仅对有异议部分的工程造价进行鉴定。法院判决认定《初步(不完全)结算统计表》均系当事人的真实意思表示，三方代表均在《初步(不完全)结算统计表》上盖章签字予以确认，属于双方达成的结算协议，应当仅对有异议金额所对应的工程造价进行鉴定；至二审诉讼前，发包人没有充分的证据推翻无异议部分的工程价款数额，对该部分的工程款已认可并且实际履行。故对无异议部分的工程价款，应认定为双方经过结算后无争议的事实，对发包人和承包人均具有法律约束力。综上所述，《初步结算统计表》和《不完全结算统计表》是双方就工程造价的具体金额所签署的书面材料，属于过程结算文件，体现出结算协议的性质，应具有确定工程造价金额的效力和法律行为的性质。

2.3 过程结算行为的性质

造价是质量合格项目实体的经济体现，过程结算应以质量合格为前提，结算节点之间完成的部分工程质量合格能否确保工程整体质量合格具有不确定性。因此，有观点认为过程结算行为的性质应属于事实行为。然而，按照诚实信用原则，价款结算达成合意形成协议后，双方当事人理应恪守承诺，在过程结算协议没有无效或被撤销情形时，应具有法律拘束力，双方应依据过程结算协议的约定履行，过程结算应具有法律行为的性质。

3 过程结算管理的关键问题分析

市场主体只有深刻把握过程结算管理的关键问题，结合项目的具体特点和自身需求，理清过程结算管理的实操要点，才能切实施行过程结算方式。

3.1 过程结算的节点划分

过程结算的节点划分应遵循有利于质量验收、安全考核、工程计量、进度管理、粗细适宜、界面清晰的原则。结算周期可根据建设项目的主要特征、施工工期、自身能力和项目特点，按工程主要结构、分部工程、施工周期或关键节点进行划分，且不宜过长(有的省份规定最长不得超过三个月)。理清工程计量周期、人工费用支付周期、进度款支付周期与过程结算周期四者之间的关系，做好有机衔接。过程结算不应影响工程进度款支付，工程计量周期应满足其他三者要求，过程结算周期一般应大于进度款支付周期和人工费支付周期。

3.2 过程结算的价款范围

明确过程结算的价款范围是进行过程结算的基础，价款范围是否合理将影响过程结算实施的效率和效果。采用单价合同的建设项目，分部分项工程和单价措施项目按当期完成的工程量进行计量与计价；总价措施项目按取费基数当期完成的数额计算；引起价款调整的政策变化、物价波动、工程变更与工程签证等发生时宜按约计入当期施工过程结算；暂估价和计日工按当期完成的工程价款进行调整和计算；总承包服务费、工期奖惩、优质工程增加费等不宜按节点工程断开结算的个别子项，应在过程结算文件中注明，不纳入过程结算的范畴。

采用总价合同的建设项目，应遵循总价优先原则，合理确定过程结算节点价款，不能重新计算合同价。对采用可调总价合同的建设项目，过程结算的范围应限于发包人承担的工程变更、物价波动等可调价款内容。原则上各节点过程结算价款之和(扣除合同价款调整部分)不得超过合同总价，超过合同总价的，在合同价款做出调整前，暂停剩下节点过程结算。

3.3 过程结算的确认及支付

要充分体现过程结算对工程造价的事中控制和事前预警，过程结算的及时、规范确认及支付是必不可少的环节。主要体现为以下四个方面：(1)过程结算文件的提交、审查及审批时限。尤其需要明确的是，承包人未按约定时限提交及发包人未按约定时限审批时如何处理。(2)过程结算文件的签署。过程结算文件应经发、承包双方负责编审的注册造价工程师签字并加盖执业章，并由发、承包人签字盖章，使其符合协议签署的要求。(3)价款调整及过程结算争议的办理。价款调整事项计算后纳入当期过程结算；产生争议时，按照无争议部分先行办理、争议解决后及时计入当期的原则办理过程结算。(4)过程结算的支付比例及支付周期。实践中，过程结算支付比例存在以下两种观点：按照竣工结算的比例支付、按照合同约定进度款的比例支付，鉴于分部分项等部分工程质量合格并不能确保工程整体质量合格，建议过程结算的支付比例宜高于进度款支付比例且低于竣工结算比例，在合同中明确约定支付比例在90%～97%之间；过程结算款支付周期应与合同约定的过程结算周期一致。

4 全面过程结算管理体系构建

采用过程结算方式后造价管理的重心必将从事后竣工结算向事前、事中的过程结算转移，市场主体应更加注重造价管理的现场性、时效性、准确性、程序性及集成性，在拟定完善过程结算合同条款的基础上，构建有效协同的管理体系是过程结算顺利推行的前提和保障。

4.1 从招标策划到竣工结算的全过程闭环管理

施工过程结算是项目过程管理在造价上的集中体现，合同管理是造价管理的重要抓手。实行施工过程结算的项目，招标文件、施工合同中应对前文所述的过程结算管理的基础问题和关键问题进行明确约定。同时，建议各省市结合本地管理办法和市场实际出台施工过程结算合同示范条款，或者在目前有关合同示范文本中增加关于过程结算的专门合同条款。通过施行过程结算，及时发现合同缺陷与不足，进行补充完善，只要没有改变中标合同的实质性内容，则应认定有关合同条款有效。这有利于风险合理再分担，实现招标策划、合同签订、合同履约、竣工结算的全过程闭环管理。

4.2 影响工程价款的全要素集成管理

目前的造价计算过多依赖于社会平均消耗量定额和造价信息，过程结算不能充分体现进度、质量、安全等全要素集成管理的特征；工程价款调整往往涉及多要素，具有复杂性，过程结算与竣工结算存在一定偏差成为常态，使得过程结算的成效受到质疑。过程结算应做好全要素过程集成管理工作，尤其要做好进度这一常态性要素对造价的调整工作，安全文明施工费和优质工程费等体现安全、环境和质量要素的费用因其整体性特征，可在竣工结算时一并计算。

4.3 相关企业和政府的全方位协同管理

过程结算管理需要企业内部不同部门、不同市场主体和相关政府主管部门的多角度全方位高度协同。任何一个环节、任何一个角度、任何一个相关方的不协调均会影响过程结算方式的有效运行和持续推进。

(1)政府主管部门之间的协同。

国有资金投资的项目，审计机关和财政评审机构具有按照国家法律法规对工程造价进行有效审计、评审的权力。其做法和给出的结论对过程结算是刚性约束，与住房和城乡建设部门的协同管理对过程结算是极其重要的，处于全方位协同管理的核心。财政和审计部门应做好跟踪评审或跟踪审计工作，既不能在过程结算中缺位，也不能在竣工结算时越位。

(2)企业不同部门之间的协同。

造价是项目质量、安全与进度等在经济上的集中体现。造价管理部门应做好与质量、安全、进度等管理部门的协同管理。企业应改进企业管理制度和流程，切实提高项目精细化管理水平，使其符合过程结算管理的内在需要。

(3)不同市场主体之间的协同。

过程结算的发包人、承包人、监理人和造价咨询人等单位之间需要有效协同，在合同中约定清楚职责、权限、流程等。各方参与主体要加强过程结算的工作力量，及时办理工程变更、工程签证和过程结算审核等涉及价款调整的工作。

5 结 语

过程结算作为建筑业高质量发展的重要载体，其推行是一项系统性工程，需要市场主体和行政管理部门对其行为性质达成共识。从主体理念认知、能力建设到政策协同优化，各方面均应满足过程结算管理的内在本质需求，为过程结算的顺利推进提供基础和保障。同时，影响过程结算管理效率的因素及对策、过程结算管理的运行体系等尚需进一步深入系统探讨。