PPP (Public-Private-Partnership) 即公私合营, 是指公共部门与民间资本为提供公共服务而建立的一种伙伴关系。由于基础设施PPP项目具有基础设施和公用事业的特殊性质, 投资规模大、建设和经营周期长、工程利益参与方众多, 面临可变因素多等特征, 因此PPP项目具有很大的风险。对项目风险的有效识别和合理采取应对措施不仅是对项目各当事人的主要挑战, 而且也是对项目进行有效管理, 降低成本并提高效益的关键。公私双方风险分担问题一直是PPP模式中首要解决的问题, 一个好的PPP项目合作关系主要在风险责任承担是否合理, 风险控制是否及时, 因此作为风险分担基础的风险识别就显得尤为重要。

关于PPP模式下的风险识别, 国外不同学者在不同方面进行了研究。从研究方法来看:主要研究方法有文献回顾、头脑风暴法、问卷调查、检查表等。但是这些方法对于PPP基础设施项目的风险识别过于主观或不够系统, 对风险的描述不够准确, 可能会导致风险因素的缺失, 从而直接影响风险的管控效果。从研究的视角来看:很多学者都是基于宏观、中观、微观三个层面进行的风险识别;还有少数学者从项目的成本、进度、质量、安全等项目层面上探讨了基础设施PPP项目的风险因素, 忽略了基础设施PPP项目的社会、环境风险等可能引发一系列社会矛盾和冲突, 导致工程项目目标无法实现。同时, 大多数风险都是存在于项目全寿命周期的各个阶段中, 有的可以贯穿几个阶段甚至整个项目全过程, 因此仅仅基于系统、项目层面去识别风险是不够的。本文运用HHM方法, 从系统和全寿命周期两个层面来全面系统地识别基础设施PPP项目的风险, 最终形成一个可持续表现的风险清单, 为进一步的风险评价以及分担打下坚实的基础。

HHM (等级全息建模) 作为一个系统的、全方位的辨识风险来源的模型, 在近二十年来逐步被认同, 从而应用到风险识别领域的。HHM是一种方法论, 其目的在于捕捉和展现系统中的各个视角、层面、观点、维度的内在不同本质。将一个完整的系统分为多个子系统, 然后再基于不同子系统下面的不同模型, 经过不断的迭代, 使这个系统不断的细分下去。

基础设施PPP项目持续时间长、涉及面广、投入资金量大、权利与义务关系复杂、面临的风险因素多、风险大, 其风险管理问题一直是项目各参与方所共同关心的一个焦点。在其整个项目的策划到实施到移交阶段中会涉及到多个参与方, 政府作为公有部门要为项目启动做好审批、政策扶持等工作。社会资本方要进行社会融资, 再组建项目公司, 对整个施工建设过程做好监督工作。同时公私双方如何合理分担风险、分配利益也是近些年来基础设施PPP项目能否高效运营的关键问题。基础设施PPP项目是一个集项目复杂性、社会复杂性、环境复杂性于一体的多维度、多层次、多子系统的复杂系统。本文从项目相关者、全寿命周期、损失类型、项目管理四个不同的视角来分析基础设施PPP项目, 如图1所示。

(1) 基础设施PPP项目的成功实施是需要社会资本、项目公司以及政府部门相互配合和共同努力的, 其中, 社会资本和政府共同分担项目资金融资, 政府部门负责协调、监督和宏观调控, 项目公司负责整个项目的实施。政府部门和社会资本取长补短, 发挥政府公共机构和民营机构各自的优势, 弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标, 可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

(2) 基础设施PPP项目全寿命周期分为决策阶段、准备阶段、实施阶段、运营阶段。各个项目阶段组合成一个整体, 从而来保证了PPP项目的顺利实施和运营。

(3) 基础设施PPP项目的损失类型包括经济损失、社会损失、环境损失。项目的安全运营不仅仅只需要对经济损失进行监控, 更需要关注和考量社会损失和环境损失。

(4) 一个成功的基础设施PPP项目是需要非常系统的项目管理体系的。“三控三管一协调”是我们项目管理的基本要求。只有做好进度控制、成本控制、质量控制, 优化合同管理、安全管理、信息管理, 不断进行组织协调才能保证基础设施PPP项目顺利运行。

基于上面的基础设施PPP项目的HHM结构框架, 我们从不同层次和不同维度展现了基础设施PPP项目的不同内在特质和本质, 同时在此基础上通过迭代, 将一个系统分为多个子系统, 每个子系统可以再次被分解下去, 然后来得到所有可能存在的风险, 逐层剖析基础设施PPP项目的风险。

本文基于上文HHM结构中的损失类型, 包括经济损失、社会损失、环境损失, 同时从项目全寿命周期的视角进行基础设施PPP项目的风险因素识别, 即从基础设施PPP项目系统的经济子系统、环境子系统、社会子系统三个大子系统来研究基础设施PPP项目的风险, 从而来反映其经济损失、环境损失、社会损失。因此, 本文以基础设施PPP项目三大子系统和全寿命周期两个层面来识别可能存在的风险, 构建基础设施PPP项目风险识别的HHH子框架, 直接作为其风险识别模型, 如图2所示。

基础设施PPP项目内外系统都面临着各种风险, 其中内部风险主要包含了经济子系统相关风险, 这些风险可能导致项目前期成本超支、采购和工程变更以及后期运营等相关经济费用的超支, 从而影响基础设施PPP项目的顺利开展和项目可持续性表现。外部风险主要涵盖了社会和环境子系统相关风险因素, 这些风险将会对项目周边环境、人文、居民生活产生一定影响, 从而来影响基础设施PPP项目的建造价值和社会效益。因此, 本文构建了属于基础设施PPP项目的风险识别模型, 在项目全寿命周期的视角下利用HHM框架, 来识别基础设施PPP项目经济子系统、环境子系统、社会子系统在项目各阶段存在的风险。

基础设施PPP项目经济子系统的风险识别是针对存在于项目本身和项目全寿命周期中可能会影响项目成本、项目目标的风险。其决策阶段主要存在的风险有PPP模式选用风险、土地获取风险、可行性研究风险和政策风险。在准备阶段, 风险主要有融资风险、招投标风险、通货膨胀风险和设计勘察风险。基础设施PPP项目经济子系统的实施阶段是整个项目周期最重要的环节, 其中风险也多于其他阶段, 分别有工期风险、建设成本超支风险、工程变更风险、质量风险和现场施工安全风险。基础设施PPP项目是服务于社会的项目, 必须保证其正常完好地产生社会效益。经济子系统的运营阶段包括了日常运营和维护两方面, 其中风险主要包括运营成本超支风险、运营收入风险、维护成本超支风险、收费变更风险和残值风险, 具体如表1所示。

基础设施PPP项目社会子系统的风险识别主要是站在该项目的社会效益和社会影响以及公私双方合作关系的层面上对项目可能产生的风险进行识别。在社会子系统的决策阶段中, 风险有社会发展风险、文化融入风险、公众反对风险和继承性风险。在基础设施PPP项目社会子系统准备阶段的风险主要有第三方人事风险、法律不健全风险、政府干预风险。完工风险、组织协调风险、项目实践经验不足风险和责任界定不合理风险往往存在于基础设施PPP项目社会子系统的实施阶段中。在运营阶段中, 风险主要包括征用/公有化风险、双方合作信用风险、居民社会公平风险、居民教育和健康风险, 具体如表2所示。

基础设施PPP项目环境子系统的风险识别, 主要考虑的整个项目全寿命周期的运营对周围的生态环境所产生的影响。在基础设施PPP项目环境子系统的决策阶段中, 主要的风险有由于预测分析不准确所产生的水土流失风险、破坏水土平衡风险、气候污染风险。在准备阶段, 主要涉及的风险有征地拆迁风险、三通一平破坏土地风险和临时设施影响环境风险。在基础设施PPP项目环境子系统的实施阶段存在的风险有居民卫生健康风险、废物污染风险和地质灾害风险。在基础设施PPP项目环境子系统运营阶段的风险主要是项目的运营对当地生态环境的影响, 主要有气候条件改变风险、生态环境退化风险和大气、土地、水体污染风险, 具体如表3所示。

基于以上经济子系统、社会子系统、环境子系统在基础设施PPP项目各个阶段识别得到的风险因素, 从可持续性表现的视角构建了基础设施PPP项目的风险清单, 如表4所示。

HHM能够从多个角度和层次展示系统的不同特征和性质, 非常适合识别基础设施PPP项目的风险。本文构建了基于HHM的基础设施PPP项目框架;围绕经济子系统、社会子系统、环境子系统, 从项目全寿命周期的视角出发, 构建了风险识别模型, 然后得到了在可持续性基础之上的基础设施PPP项目风险清单。HHM方法客服了传统风险识别方法系统性和完整性的不足, 全面系统地识别了基础设施PPP项目的风险因素, 为进一步评估和控制管理风险奠定了坚实的基础。PPP模式不仅是解决公共产品供给不足、改善投融资环境、激活民间资本的重要举措, 也是当前克服经济下行压力、化解地方债务风险的有效途径和供给改革的重要内容。因此, 我们必须加强对PPP知识的学习, 建立科学完善的决策机制, 必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持。其次, 做好社会环境和市场调查。政府和社会资本都要进行充分的市场环境调查, 做好市场预测工作, 掌握准确的决策信息, 积极探索构建一套促进PPP项目的科学实施的法律、法规、管理机制等, 使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配, 使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值, 实现利益共享。