PPP项目由于合同周期长,很难预测其在未来20-30年之间项目成本及市场需求,从而引起价格的异常波动。而价格是风险和收益合理分配的核心。因此,为了平衡各方利益,合理分担风险,通常需要对PPP项目调价。根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知(财金156号文)》的附件《PPP项目合同指南(试行)》(以下简称156号文)有关规定,基准比价法是社会公共服务类项目的调价方法之一。据此,本研究随机选取了财政部PPP中心2017年第一季度入库的113个社会公共服务类项目(包含医疗、教育、养老、保障性住房等),发现规定了调价方法的有91个,而采用基准比价法的仅有23个,其余项目大多采用公式调价法,其原因在于PPP项目中某些行业市场价格难以直接获取,致使该方法运用受阻。而156号文指出,基准比价法的使用有利于激励社会资本改善服务效率及质量。由此可见,基准比价法不仅是一种调价方法,更是一种有效的激励手段,在促进社会资本自我优化方面具有积极作用。

根据156号文规定,基准比价法是指项目公司定期将其或其分包商提供服务的定价与同类服务的市场价进行对比,并就两者存在的价差与政府进行协商调价。由此可以发现,文件中关于如何基于基准比价法进行合理调价的规定尚不完善,存在两个问题:①同一服务或产品在市场上存在多种价格,如何从中得到一个合理的市场价,文件并未说明;②当项目定价与市场价存在差异时,考虑到各方利益,价格具体调整为多少文件没有规定。有鉴于此,本文依据相关理论基础从市场价格的确定及自身价格的调整两方面对基准比价法进行研究。

CNKI数据库中关于基准比价法的文献甚少,因此,对与其原理相似的二手车行业、房地产行业、医疗行业等比价文献进行分析,发现当前的比价方法大致有以下2种:①直接比较法,通过选取与自身相同的比价对象,将其价格进行区域差异修正,确定出市场价格,在此基础上调整自身现行价格;②类比法,该方法是目前行业中运用较为广泛的一种方法,主要是选取与待评估对象相似的比价对象,通过两者的差异比较,将比价对象的价格按“优增劣减”的方式处理得出市场价格,据此对待评估对象价格做出调整,如:陈煜红和何鑫选取相似住宅为比价对象,识别出容积率、区域位置等差异因素,通过类比量化处理得出住宅项目的市场售价,并对待评估住宅当前的价格进行微调。综上所述,比价主要是确定出市场价格并对自身价格做出调整,具体可以分为以下4个步骤:选取相同或相似的比价对象;识别导致价格差异的因素;对差异部分进行修正确定出市场价;调整自身价格。

PPP项目调价通常需要达到触发条件,如运营成本变动幅度超过5%或社会资本回报率大于12%等。在此前提下,采用的调价方法主要有以下3种:①成本法,将价格分为成本及投资回报两部分,通常认为投资回报不变,仅对成本变动部分调价,如:刘月芹以贵阳小河污水处理厂为例,对成本变动情况进行核算,按照约定的投资收益率得出调整后的污水处理价格;②固定收益率法,通过调增或降低价格维持收益率不变,如:陈爱国等提出的税后利润调价法,其实质就是通过调整基础设施价格来保证收益不变;③最高限价法,通过对价格设置上限,约束社会资本的调价幅度,Sappington,Pint认为此种调价方法类似于投资回报率管制,是一种通过控制价格来保持投资回报率稳定的手段;周思娇基于污水处理调价问题,对最高限价法的原理进行研究,认为其本质是根据成本变动幅度调整污水处理价格,而投资回报率不发生变化。由此可见,对于PPP项目调价问题,尽管采用的调价方法不同,但原理却相近,即调价过程中双方约定的投资回报率是保持不变的,一般只是对价格变动部分做出调整。

基准比价法在实际运用中需要与同类服务进行市场价格比较。因此,如何确定出较为精确合理的同行业市场价格对于比价结果至关重要。考虑到基准比价法多适用于社会公共服务类,而污水处理项目是公共服务类的一种,且PPP模式在污水处理行业的应用已经历十多年发展,相对其他领域更为成熟,经验更加丰富。因此,本研究以污水处理行业为例,通过比价对象遴选、影响因素分析、价格归一化处理确定其市场价格。

本研究参照二手车行业、房地产行业、医疗行业等选取比价对象的方法,结合比价对象选取时可替代性的原则,归纳出比价对象的选取要点:①特性相似,如:二手车比价一般选取与自身结构、性能、配置、新旧程度等相近的车辆;医疗药品比价通常选择与自身剂型、规格、材料等差异不大的药物;②类别一致,如:医疗服务比价时,综合医院只和综合医院进行对比,中医院只和中医院进行对比;③等级相同,如:手术类医疗服务比价,需要对手术等级进行区分,相同等级的手术医疗服务才进行比较。

综上所述,本研究以河北沧州污水处理厂PPP项目为例,进行比价对象的选择。该项目于2016年投入运营,污水处理服务费1.327元/吨,投资回报率5.38%,项目特征为A²O处理工艺,污水处理量2.5万m³/d,污水类别为居民生活污水,出水等级为一级A类,建筑规模为IV类。本研究根据其项目特征、类别、等级在全国范围内随机挑选出了5个满足要求的污水处理厂,分别为潮南居民生活污水处理厂、长春营城污水处理厂、湖北荆门污水处理厂、唐山芦台一期污水处理厂及贵阳市农村生活污水处理厂。

将所选的污水处理厂与河北沧州污水处理厂进行价格对比并对造成差异的因素进行分析。由于引起价格差异的因素繁多,若对所有因素进行评估,工程量大、程序复杂,操作起来较为困难,故仅选取关键影响因素分析。本研究从项目参与者及项目外部环境4个角度对现有研究识别的价格影响因素进行归纳,包括:政府角度的价格政策、补贴力度、利益分配机制、监管力度;公众角度的公众需求、公众态度、价格承受能力、人口数量;社会资本角度的服务质量、技术水平、管理能力、资金投入力度、行业竞争力;外部环境角度的宏观经济状况、区域发展水平和政治、法律环境。

通过文献分析,本研究共确定出16个主要价格影响因素。鉴于所选取的污水处理厂,在技术水平、污水处理质量等方面基本相同,因此,服务质量与技术水平2个因素对价格的影响暂且忽略。

由于上述识别出的价格影响因素较多且难以量化,因此采用模糊综合评价法对其进行定量化处理。模糊综合评价法主要是利用模糊数学方法,实现多因素从定性评价到定量评价的转换。本研究以潮南居民生活污水处理厂为例,将其与待评估对象进行对比,对造成双方价格差异的因素进行处理,具体建模步骤如下:

①构建评价因素集,根据价格影响因素的主要来源,构建因素集U={u₁,u₂,u₃,u₄}={政府,公众,社会资本,外部环境}。

②构建评语集,V=(v₁,v₂,v₃,v₄,v₅)=(优,较优,相同,较劣,劣)=(1.4,1.2,1,0.8,0.6),其中V表示潮南居民生活污水处理厂相对河北沧州污水处理厂在上述4方面价格影响因素上的优劣程度。

②确定指标权重,确定指标权重的方法一般有专家打分法、层次分析法等,本文采用层次分析法,将一级指标进行两两比较,邀请专家按“1～9”的标度对重要性赋值,进而算出权重U=(0.456,0.235,0.108,0.201)。

③建立模糊评价,根据各因素对价格的影响情况,结合本项目实际情况及专家打分结果,确定出二级评价指标的判断矩阵如下:

④模糊计算,根据计算公式:Z=U*R=(0.261,0.296,0.158,0.256,0.029),按照最大隶属度原则,选取Z中的最大值作为最终评语等级。即z_max=z₂=0.296,由此可知,就上述4方面价格影响因素而言,潮南居民生活污水处理厂相对河北沧州污水处理厂较优,其修正后价格为P₁=P₀*k=1.327*1.2=1.592元/吨。同理,可确定出剩余4个污水处理厂修正后价格分别为1.062元/吨、1.858元/吨、1.592元/吨、1.062元/吨。最后,取所求价格均值,得出河北沧州污水处理厂服务费市场价格P^'=∑(P₁+P_i)/i=1.433元/吨。

根据156号文对基准比价法的规定,当社会资本方现行价格与市场价格不等时,项目公司可与政府协商调价。但文件中对于两者价格相差多少调价、自身价格具体调整为多少等问题没有给出详细说明。因此,本节将对此部分问题进行简要分析。

缺口比例的设置可以帮助社会资本明确价格调整的触发条件,其价格变动只有超过设定的比例才可以申请调价。通过查阅污水处理PPP项目合同,发现各项目中设置的价格缺口比例并不统一,如表1所示。

由表1可知,目前合同中设置的污水处理服务费价格缺口比例在3%～10%之间,但更多的是集中在5%附近。有鉴于此,本文将5%作为缺口比例设置的基准数,参照合同中该比例设置的最低下限及最高上限,按照2%的浮动范围,确定出缺口设置范围在3%～7%之间较为合理。政府设置缺口比例通常是基于“盈利但不暴利”的原则,综合考虑社会资本的成本与收益关系,避免其陷入亏损。因此,缺口比例具体设置为多少,双方还应结合实际情况协商确定。

该案例中污水处理服务费现行价为1.327元/吨,经测算的市场价为1.433元/吨。假定双方协商确定的缺口比例为6%,显然,社会资本可申请调价。从近年来河北省物价局及《中国统计年鉴》发布的数据(如表2)可以看出,造成两者价格差异的主要原因是污水处理成本上涨。依据投资回报率调价原理,为维持社会资本的初始投资回报率,使其可以收回成本并获得合理回报,有必要对成本变动部分进行调价。

根据合同内容,双方最初核算的成本为0.884元/吨,由电费、药剂费、人工费及其他费用构成,各项金额分别为0.332元/吨、0.151元/吨、0.189元/吨、0.212元/吨,所占权重为0.375、0.171、0.214、0.240。但随着有关价格的增长,截止到运营期第三年(2018年),其成本共变动m=0.884*[0.375*(0.534/0.529)+0.171*(104.6/97.6)+0.214*(91575/77162)+0.240*(102.4/101.57)-1]=0.052元/吨。由此可知,河北沧州污水处理服务费应调整为P=1.327+0.052=1.379元/吨。即此价格是维持初始投资回报率的底线,社会资本可在1.379～1.433元/吨之间与政府谈判确定最终价格。

本文基于基准比价法,以污水处理行业为例,对河北沧州污水处理厂的市场价格进行确定,将其与现行污水处理服务费价格进行比较,并按照投资回报率原理对现行价格做出调整。通过上述分析,认为基准比价法的推行需要具备以下基础:

基准比价法的运用有利于社会资本通过与同类服务行业比价对自身成本及服务方式进行回顾,及时改善服务效率与质量。但实践中基准比价法的运用并不广泛,主要原因是某些行业市场价格难以直接获取,社会资本需耗费人力、财力等去询价、比价,过程繁琐漫长。因此,为更好地推广该方法,政府应为其提供技术支持,在现有的平台上,增加或发布一些与基准比价法有关的功能或信息。

以目前我国“最权威、最完整、最实用的关于PPP的官方信息平台和数据库”——财政部PPP中心的全国PPP综合信息平台及其项目库为例,政府可从以下两方面对其进行改进。①社会资本采用基准比价法需要根据项目特征、类别、等级等选择合适的比价对象,而该平台目前是按照省份、行业等进行项目选择,尚无法满足基准比价法的操作要求,因此,政府可考虑强化平台筛选功能,例如,在一级限定条件下划分出更为细致的二级限定条件,比如在项目所属行业下划分出项目特征、类别、等级等,在所属省份下划分出市、县、镇等,以便社会资本快速遴选合适的比价对象;②基准比价法需要与同行业市场价做比较,而该平台提供的多是新闻动态、行业政策法规、行业动向等方面的信息,行业价格方面的信息较少,因此,政府可以录入一些常见行业的市场价格,如污水处理行业、交通运输行业、基础设施行业等,便于社会资本进行现行价与市场价的比较。

156号文规定,当现行价与市场价不同时,社会资本即可申请调价。这意味着,只要存在价差,随时能启动调价,显然,这在实践中是不可行的。社会资本现行价格低于同行业市场价格可能只是自身技术水平落后或服务效率低下导致的一种暂时现象,在后期的运营中,社会资本通过自我反思,改进技术水平或提高工作效率,可能会重新恢复到市场价格水平,而无需进行调价;排除上述原因,价格也并不适宜“一变就调”,因为频繁的调价会加重政府工作负担,增加公私双方调价谈判成本,同时还会引起公众不满。因此,为弥补上述不足,政府应当为基准比价法的调价启动时机设置一定的缓冲空间,减少调价次数。例如,因社会资本自身原因导致的价格偏差,政府可给予一定时间,让社会资本先自行确认价差存在的原因并进行反思。或者,政府可参照13清单计价规范对建筑行业材料价格调整的相关规定:“发承包双方未对材料价格调整幅度做出约定时,材料单价变化超过5%的,对超出部分做出调整”,在文件中为现行价与市场价设置价格缺口比例或直接给定缺口比例的设置范围,社会资本的价格变动幅度必须达到约定比例才可申请调价。

156号文中明确规定,当比价结果不同时,由社会资本向政府提出申请,双方通过协商进行调价。由此可见,调价是一个先基于公平原则各自确定价格,后基于博弈理论进行协商谈判的过程。基准比价法是一种同市场价进行比较,并在自身原价与市场价的范围内进行调价的方法,对于政府而言,只有根据投资回报率调价原理对自身价格进行调整才能确保PPP项目“物有所值”,而事实上,无论最终将自身价格调整为自身原价与市场价这一范围内的哪个数值,都谈不上损失或犯错,因此,政府承担的调价风险较小,致使其防备心理较弱。此种情况下,社会资本有较大的谈判策略发挥空间。例如,合理利用中国“人情社会”中的关系,当双方感情良好时,社会资本考虑到政府部门碍于“面子”,要求一般不会过于苛刻,可以选择高报价策略,反之,则应选择低报价策略;正确估计政府的谈判能力,在实际谈判过程中,谈判力较强的一方往往更具有控制力,能够使对方做出让步。因此,若政府的谈判经验、团队实力等明显优于自己,社会资本应倾向于选择较为保守的低报价策略,反之,可选择高报价策略。

本文是以156号文为基础,通过一个案例对基准比价法的调价问题进行研究,尚存在以下不足:①基准比价法在实践中运用较少,相关文献数量有限且多是基于理论的客观分析,鲜少展开深入研究,可供参考的资料不多。因此,本研究只能参照与其原理相似的其他行业,结合对基准比价法的理解,将其分解为市场价格确定及自身价格调整两部分,最终结果不可避免地存在一定程度的个人主观性;②本文仅选取一个污水处理厂案例进行分析,该研究过程中比价对象的选取方法、缺口比例的设置范围等可能只适用于污水处理行业,无法推广到所有领域,存在一定的局限性。