装配式建筑是一种先进的建筑生产方式,它克服了传统建造存在的诸如工期长、效率低、耗能大等问题,成为建筑业发展的新方向。近几年各级政府陆续出台各种政策鼓励其发展,促使我国装配式建筑进入了快速发展阶段。与国外装配式建筑发展的市场导向和产业主导不同,当前我国装配式建筑发展更多是依赖于政策导向和行政主导。对此,学者们通过政策文本量化和政策内容分析,也已证实我国装配式建筑仍处于政策导向发展阶段,且受政策体系及其实施力度影响较大。目前,我国各省市装配式建筑的发展差异较大,有必要在已有研究基础上揭示区域政策力度差异性,进而从政策工具入手,提出推动我国装配式建筑发展的相关政策建议。

为此,本文结合区域装配式建筑政策文本颁布现状,采用熵权TOPSIS法构建政策力度评价模型,量化其激励力度并揭示政策工具演变情况,明确现阶段区域装配式建筑发展的政策力度及政策工具有效程度的差异性,并提出相应的政策建议,以期为我国区域装配式建筑发展政策体系优化提供参考。

2013年以来,国家开始陆续颁布多个装配式建筑相关政策:2013年1月,国务院发布的《绿色建筑行动方案的通知》中,明确提出要发展建筑工业化;2013年颁布的《绿色保障性住房技术导则》中,也涉及装配式建筑;2014年至2017年,国务院颁布了《国家新型城镇化发展规划》等8个政策文本,与此同时住建部亦颁发了《“十三五”装配式建筑行动方案》等多项政策文本。

除了国家层面的政策之外,全国各省份均有发布有关装配式建筑发展的地方性政策。2013年至2017年,全国31个省市自治区各级政府部门颁布的关于促进装配式建筑,即建筑产业现代化发展的各项政策文本累计达到389个(见图1)。本文所统计的政策文本数据来源于中国知网数据库以及相关政府网站。其中,有10个省份的政策文本数量超过15个,山东省、浙江省、江苏省位列第一、二和三位,颁布数量分别高达38个、37个和30个(见图2)。

从政策文本内容上看,2013年和2014年装配式建筑处于初步发展期,政策主要围绕两方面内容,一是如何与绿色建筑的有关规定和要求等内容相融合,二是倡导发展装配式建筑,并对项目落实提供简要的意见指导。仅有少数省份,如北京,明确制定了推动装配式建筑发展的激励型政策。2015年以后,陆续有省份出台较为详细的激励型政策措施,2017年大部分省份颁布了激励型政策措施,激励型政策内容及工具也开始丰富起来。

激励型政策是对促使社会有更好发展前景的行为和现象的扶持,它是一种包含奖励因素和手段,目的在于引导公众朝着公共机构所倡导的方向努力的政策。有研究者将政策扶持分为土地出让、项目规划、财政扶持、税收优惠、金融扶持;也有研究者将激励政策分为财政税收、金融体系、土地政策、技术研究等。

基于文献研究,以及对国家政府部门以及地方政府部门所颁布的装配式建筑发展政策文本的研读分析,本文从规划和土地政策、财政政策、税收政策、金融政策和行业激励政策5个方面建立了政策评价指标对装配式建筑政策进行评价研究,指标具体涵盖内容见表1。

为了进一步对发展装配式建筑政策进行研究,借鉴以往研究者对区域技术创新政策的评价研究方法及思路,根据制定的装配式建筑政策评价指标体系,从规划和土地政策、财政政策、税收政策、金融政策和行业支持政策五个维度对政策文本进行赋值量化打分。在量化过程中,参考了张国兴等研究者对于节能减排政策的打分依据,并结合装配式建筑激励政策的特点,依据激励政策指标的详细程度和具体税率等赋予5,4,3,2,1分的数值,初步对五个维度的政策指标得分标准进行设置,具体量化标准如表2所示。

依据对省级单位颁布的有关装配式建筑政策文本统计结果,激励政策主要来源于2015～2017年各省份住建部门或人民政府所颁布的装配式建筑政策文本。其中,2015年有4个省份、2016年有7个省份、2017年有26个省份发布了相关政策文本。

熵权法根据各指标所反馈出来的信息量的大小来确定其相应权重。TOPSIS法是一种逼近于理想值的排序方法,是较常用的有限方案多目标决策分析法。其原理主要是对多个对象进行定量研究分析,然后就其与理想化目标的贴近度进行排序,对现有对象进行相对优劣评价。从而选出其中的最优对象和最劣对象。TOPSIS法对于样本量的大小无要求,不受所选参考序列干扰,具有几何意义直观、信息失真小、运算灵活及应用领域广等优点。

本文使用将两种方法结合起来的熵权TOPSIS法对政策文本进行评价,能够降低主观因素的影响,以更加客观有效的方式对研究对象进行优劣评价。评价基本过程如下:

设初始指标矩阵为:Z={z_ij}_n×m

式中:z_ij表示第i个政策的第j个政策指标。其中n表示有n个政策文本即n个评价对象,m表示有m个政策指标即m个评价指标。

设初始指标矩阵为:

设加权规范矩阵为:

R={r_ij}_n×m={w_jy_ij}_n×m(5)

理想解:X^*={w₁,w₂,…,w_m};负理想解:X⁰={0,0,…,0}

某政策z_i到理想解的距离为:

某政策z_i到负理想解的距离为:

贴近度C_i越大,说明该政策力度越大;反之,贴近度C_i越小,说明该政策力度越小。其中政策力度指的是激励政策中五项指标(规划和土地政策、财政政策、税收政策、金融政策和行业支持政策)的综合力度,每个指标的权重大小是影响该政策排名的关键原因。

通过结合政策文本对评价指标进行打分量化,运用熵权TOPSIS法公式(1)～(4)对初始数据进行计算,得到各年各政策指标的熵权比重如表3所示。运用公式(5)～(8)对数据进行进一步处理后,得到各年各省份政策的贴近度值,按贴进度值排序,得到各年各省份政策有效度排名情况(表4),此结果能够直接明了地观察到各年各省份政策有效度情况。

从表3可看出,2015年到2017年各项政策指标的熵权值不断变化,反映了历年激励政策工具重要度的演变情况:2015年,激励政策指标中金融政策占比为49.96%,是当年最重要的政策工具;排在次要位置的是税收政策;2016年,激励政策工具的重要度发生了变化,这一年政府开始出台财政和土地政策,作为金融和税收政策的补充,金融和税收政策工具的重要位置被财政政策与规划和土地政策工具取而代之;至2017年,五种激励政策工具的重要度逐步接近,特别是行业支持政策工具,重要度从2015年的6.76%增加到2017年的20.58%,表明政府促进装配式建筑发展的政策激励逐步向行业支持方向倾斜。

政策工具的演变结果不仅是五种政策工具构成的激励体系逐步完善的过程,也从政策角度反映了我国装配式建筑发展从起步进入快速发展阶段的过程。这一过程中,金融政策工具的重要度存在着波动,但金融政策始终是推动装配式建筑发展的重要政策工具,从实践有效性的角度来看,政府对于金融政策的重视,客观验证了金融政策效果较好。此外,财政和税收政策也是重要的激励工具,其中财政政策在2016年影响力最大,后续减弱但依然是排在前三的重要激励工具;税收政策的重要度在2015年到2017年也有起伏波动,但相对其他类型工具,特别是行业支持政策工具力度的强势崛起,税收政策的重要度总体上有所减弱。

表4计算了各年各省份政策评价的相近贴近度,需要指出的是,此数值仅为排序提供依据,不具备数量值的意义。由此结果可知,2015年发布装配式建筑政策的4个省份中,海南的政策力度排名为第一;2016年发布装配式建筑政策的7个省份中,江苏的政策力度排名为第一;2017年发布装配式建筑政策的26个省份中,福建、河南、青海、宁夏、广东分别占据前五名的位置。这表明我国装配式建筑在进入快速发展过程中,海南、江苏、福建等省采取了积极的激励型政策。以江苏省为例,2015年全省装配式建筑新开工面积为360万平方米,而2016、2017年则分别达到了608万和1138万平方米,政策促进效果显著,发展态势良好。福建、海南这两个区域注重借鉴其他城市的经验,在制定政策时更加注重多种激励型政策工具的结合,故而其政策力度排名靠前。根据分析结果,大部分省份在2017年陆续出台激励型政策措施,这一方面是各省住建部门配合《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见(2016)》和《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见(2016)》政策的颁布;另一方面,也反映出政府主导的我国装配式建筑发展进入了快速发展阶段。

北京是我国装配式建筑发展起步较早的区域,但计算结果显示其激励政策力度不大,原因在于本文研究样本期间(2015～2017年),其在财政政策、金融政策、税收政策、行业支持政策方面的政策颁发较少。事实上,北京市早在2010年就出台了推荐优先使用装配式箱式房屋在临建房屋中应用的政策,并在全国率先提出税收激励政策,随后出台多项激励政策推广装配式建造模式,包括金融、财政、规划和土地,以及行业支持政策工具,这些政策的发布实施使得北京装配式建筑发展规模处于全国领先水平。2015～2017年,北京市重点针对促进技术创新、工程总承包模式等技术和管理方面出台了保障措施,如:《北京市住房和城乡建设委员会关于实施保障性住房全装修成品交房若干规定的通知(2015)》、《中共北京市委、北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见(2016)》、《北京市工程质量安全提升行动工作方案(2017)》等,以推广装配式建筑快速发展。由此来看,北京装配式建筑发展虽在全国处于领先地位,但未能通过本文2015～2017样本研究体现;上海也是类似情况,其装配式建筑发展起步虽然略晚于北京,但其政策颁布的显著特点是多部门主体的协同效应高于其他区域,特别是由区域人民政府办公厅牵头颁发的政策远高于地方住建委牵头颁发的政策执行力度,因此上海装配式建筑发展速度较快,目前在BIM技术应用、工程总承包管理模式方面的推进具有全国示范效果。

综上,我国装配式建筑发展领先区域,诸如京沪,其政策状态已由单纯激励政策进入更深层次的促进技术和管理措施的机制改进;落后区域,如黑龙江、吉林、江西、新疆及西藏等省份,还未出台激励型政策;介于二者之间的区域现阶段政策发布最为活跃,这些省份多着手于当下,采取多种激励型政策工具并执行到位,以促进装配式建筑发展,但从长远来看,为了提升其装配式建筑政策效果,还应学习北京和上海经验,不能仅侧重于经济手段的激励政策,还需结合当地的实际发展情况,提高技术应用创新和管理模式创新,以适合装配式建筑发展模式,促进建筑业内涵式发展。

2015年～2017年,我国装配式建筑进入快速发展阶段的进程中,政府主导效应显著,装配式建筑发展的总体状态和区域差异也有较大差异,据此提出以下建议。

(1)从政策工具演变角度,各省份发布的政策中,2015年,金融政策工具对政策力度的影响最大;2016年,财政政策及规划和土地政策工具的影响力度较大;2017年,各政策工具的影响力度差距缩小,尤其是行业支持政策工具的影响力度,我国装配式建筑激励政策体系逐步建立完善。

政策力度较大的区域,如海南、江苏、福建等,多采取积极的政策激励工具,建立完善的政策体系,呈现出显著的政府主导型发展模式。这也是北京和上海等装配式建筑先期发展区域的经验。鉴于装配式建筑发展初期政府主导发展模式的重要性,特别是激励型政策的制定对于推动装配式建筑发展的促进效果,对于装配式建筑发展尚较为落后的地区,政府应偏重于经济激励型政策工具(财政政策、税收政策、金融政策)的制定,针对企业或者消费者等利益相关方应施行更加具体有效的经济激励型政策。

(2)北京、上海已进入装配式建筑快速发展阶段,其政府主导的装配式建筑发展政策由各项激励工具在初期发展阶段的促进模式让位于提高技术研发和创新管理机制的保障性措施。由此可知,装配式建筑发展激励政策的制定也需因地、因时制宜。对于装配式建筑发展领先的区域,如京沪,其经济发展水平高,仅偏重于经济激励型政策的制定不一定能激励企业发展装配式建筑,而配合制定行业支持政策及规划和土地政策工具则更能够有效激发企业的积极性。另一方面,根据北京和上海发展经验,政府部门也要有全局观,不只局限于激励政策的制定,还可以在其他硬件措施方面进行有力引导,如在装配式建筑管理规范、行业标准规范方面制定有关政策,或是制定强制性政策,让装配式建筑的发展更加目标明确、有针对性,使得装配式建筑在未来拥有更大更好的发展空间。