《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）明确指出，因PPP模式在污水处理领域运用较为广泛，且操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用该模式。PPP项目中公私双方顺利开展合作的基本条件即私人部门获得合理的投资回报，而污水处理类项目的投资回报主要取决于其市场需求，即污水处理量。然而，污水处理PPP项目的污水处理量受到诸多因素的影响，例如，小区拆迁、化工企业停产等导致进水量下降，地区发展、人口增多等使得进水量激增，周期性和季节性造成污水排放量的波动等，上述因素都使得该类项目的市场需求不稳定，而市场环境的不稳定性导致市场预测与实际需求存在出入而产生风险。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]113号，以下简称113号文）指出，最低需求风险由政府承担，其目的就是让政府共担一定的需求风险，增加项目的可融资性并激励社会资本。当市场需求变化风险发生时，政府和私人部门都无法控制其发生并单独承受其造成的损失，且PPP模式的本质要求公私双方通过合作来提供基础设施，因此市场变化需求风险由双方共担才更为公平、合理。市场需求风险的变化会影响投资者收回成本及合理回报，甚至导致项目的失败。若完全由社会资本承担市场需求变化风险可能会超出其风险承受力的范围，并增加风险管控成本，这也违背了PPP项目“风险共担，收益共享”的原则。因此政府合理共担部分风险，对于提高社会资本积极性和项目的成败至关重要。

113号文指出，原则上最低需求风险由政府承担，这意味着设置最低需求保证是公私双方共担市场需求变化风险的一种方式，但文件中并未涉及具体情况，且鲜有文献针对最低需求保证的合理设置进行深入研究。有鉴于此，本文拟对污水处理PPP项目市场需求变化风险共担的实现进行细化研究。

本文以“市场需求变化”、“市场需求风险”作为“主题”在中国知网（CNKI）中搜索相关文献并对其整理分析得知，对于按量付费的PPP项目而言，政府和社会资本对于市场需求变化风险的共担方式主要表现为政府提供最低需求量保证。如欧纯智和贾康指出，为了防止双方无法预测的客观因素即市场需求被严重高估而导致项目破产，政府一般会向社会资本提供最低需求量保证，使得项目的收益能够覆盖成本。

继而本文又以“最低需求”、“最低需求风险”为“主题”在CNKI和外文数据库中进行检索，发现相关文献关于最低需求保证的研究主要包括以下两个方面。(1)最低需求量的设置，部分学者通过建立模型对最低需求量进行测算，如彭祖祥等运用期权定价方法和净现值法构建了政府补贴最低需求量测算模型，提出了最低需求量的计算思路；而部分学者根据项目前期的预测量作为最低需求量的参考值，如Mohamed Marzouk通过污水处理的案例研究得出，使用基础流入量（base inflow）作为计算最小流量保证（minimum f low guarantee）的参考，可以在政府和社会资本之间实现公平的风险分担。(2)不同需求量区间的价格调整，如高颖等指出，当需求量下降时，有效的需求量补偿需要政府重新设定合理的价格上限，通过构建私人部门和消费者剩余模型得出重设价格上限时的满足条件。

鉴于学术界就污水处理PPP项目的最低需求量以预测污水量为基准进行合理设置已基本达成共识，且实践过程中的运用也趋于一致。而最低需求的相关文献鲜少涉及其价格调整，故以下对此类相关文献进行进一步搜索分析。

由于以上述“最低需求”等为“主题”搜索到的文献有限，为了进一步对现有的PPP项目污水处理服务费价格的文献整理分析，故以“污水处理服务费”、“污水处理PPP项目定价/调价”为“主题”进行搜索，现有文献研究就污水处理PPP项目采用调价公式法调整污水处理服务费单价已基本达成共识，但依据成本范围不同有以下2种收费价格结构：(1)以总成本为基础的污水处理服务费单价结算，如刘欢欢等考虑了以总成本为费用为基础的定价结构；(2)基于二部制定价法结算，如李明将影响污水处理成本因素分为企业可控性因素和不可控因素，达到超进水量时以不可控因素构成的超进单价计算；张玉春和曹业启利用二部制定价思想分析相关影响因素，利用净现值的方法构建了价格模型。

为了更好地实现政府和社会资本合理共担市场需求变化风险，政府应根据其导致的实际处理水量的不同设置对应单价。然而，现有研究对于污水处理服务费的价格设置尚未达成一致，鉴于此，本文将采用案例分析法对其进行细化研究，希望能为污水处理PPP项目的实践运用提供一定的指导。

由上述文献分析可知，污水处理PPP项目可以按照总成本为基础和二部制定价法进行结算支付，本文将依据上述两种价格设置思路选取相对应的案例展开研究。本文依据以下3个条件选择案例：(1)具有代表性和可借鉴性，污水处理PPP项目的来源仅限于国家发改委公布的13个典型PPP项目，财政部政府和社会资本合作中心项目管理库（以下简称“项目管理库”）中的国家示范项目或济邦、大岳等权威咨询机构参与的具有重大意义的PPP项目；(2)覆盖本文中2种收费价格结构，从中共选取3个具有代表性的项目；(3)资料的可获取性较高，便于提供本文需要的资料。经过相关搜索发现，项目管理库中大悟县污水处理设施PPP项目、南京市仙林污水处理PPP项目以及武邑县污水处理厂TOT项目符合上述条件，故选取为本文的研究案例，项目的具体信息如表1所示。

由表1可知，为了更好地实现市场需求变化风险的共担，污水处理PPP项目最低需求风险的承担主体一般为政府，而3个项目的价格基础有所差异。由于市场需求变化使得污水处理服务费的价格需根据不同水量区间进行设置，实践中公私双方一般根据设计规模设定阶梯式增长的基础水量，为了清晰的解构2种污水处理价格的设置方式，下面以上述3个案例为例具体分析不同水量区间的结算单价的构成（如图1所示）。

为了进一步揭示污水处理PPP项目价格设置原理，本文将对上述筛选的案例进行细化分析，由于3个项目均根据污水处理量的不同划分相应区间并设置对应单价，进行分段结算，因此，以下将划分不同水量区间进行讨论。

(1）实际处理水量≤基础水量

根据2种污水处理服务费价格设置的思路，不同PPP项目对此是否做出细分的选择有所不同。如：(1)大悟县污水处理PPP项目直接以基本单价和基础水量计算，其基本单价主要根据住建部颁布的《市政公用设施建设项目经济评价方法和参数》（建标[2008]162号，以下简称162号文）进行测算，总成本主要包括工资福利费、大修费、化验检验费、基本电费等固定成本以及可变电费、药剂费、污泥处理运输费等可变成本，以总成本和项目合理收益率进行财务测算得出综合单价即基本单价。(2)仙林污水处理PPP项目和武邑县污水处理PPP项目则对这部分水量进行了细分，由基础水量和实际处理水量的差额部分增设了不足单价和可变成本单价，其均为在以总成本测定的基本单价的基础上进行了相应的调整所得。仙林污水处理PPP项目不足单价的设置主要依据162号文中固定成本分类，再将基本单价中的利税按二者成本比例进行切分，便形成了“不足单价”，主要包括：职工薪酬、固定资产折旧费用、修理费用、财务费用等；(3)武邑县污水处理PPP项目双方约定可变成本单价为0.2元/立方米，根据此项目的物有所值评价报告可知，主要以经营维护成本为基础进行确定。

政府为了履行最低需求保证的承诺，保证社会资本的合理收益，在污水进水量低于基础水量时，3个项目对于实际处理水量的部分均以双方约定的基本单价计算，主要区别在于差额水量的单价：(1)大悟县污水处理PPP项目仍以基本单价计算，简单方便，便于投标企业和监管机构测算、观察和比较，降低双方谈判协商成本和管理成本，但也说明社会资本无论经营好坏，都可以在收回成本的基础上再获得一笔收益，可能会降低其努力改善经营，降低成本的积极性；(2)仙林污水处理PPP项目以二部制定价法引入不足单价，仅以固定成本结算，这部分成本污水处理量没有太大关系，只要污水处理规模已定，其基本不会改变，即污水处理厂运行时都应该得到固定成本的补偿，其主要体现项目的投资成本及合理利润（含所得税），但这种精细化的设置会增加双方谈判的成本；(3)武邑县污水处理PPP项目将差额水量用基本单价扣除可变成本，也是仅以固定成本计算。综上可知，仙林污水处理PPP项目不足单价的设置既保障了项目公司资本性投入能正常回收，又维护了政府的合理利益，相对而言较为合理。

(2）基础水量<实际处理水量≤设计水量

这部分水量区间一般指项目实际处理水量介于基础水量和设计水量之间。实践中由于城市规划人口逐年递增，3个项目均根据设计规模设定阶梯式增长的基础水量，运营期前几年的基础水量一般低于最高基础水量即设计水量。若为应达设计水量的运营年份，则按上述“实际处理水量≤基础水量”计算；而若为达到设计水量之前的运营年份，则针对上述3个案例而言：(1)大悟县污水处理PPP项目和武邑县污水处理PPP项目均以项目总成本测算的基本单价和实际处理量进行计算。(2)仙林污水处理PPP项目双方约定超过基础水量即为超进水量，所以即使未达到设计水量，但超过任一运营年基础水量的部分都算作超进水量，故引入了“超进单价”，即依据162号文中可变成本分类，再将基本单价中的利税按二者成本比例进行切分，便形成了“超进单价”，具体包括：药剂费用、电力费用、尾水尾气、污泥处置费用等。超出基础水量的部分只按照可变成本计算，未超出部分按总成本计算。

由上可知，实践项目中存在2种设置超进水量的方式：(1)超过设计水量的部分算作超进水量，大悟县污水处理PPP项目和武邑县污水处理PPP项目对于超过当年基础水量但并未超过设计水量的部分仍以基本单价计算，对于未处理的水量按照总成本计算，可能会使社会资本获得超额收益且削弱其降低成本，提高管理水平的积极性，损害政府和公众的利益；(2)超过双方约定的任一运营年份的基础水量就算作超进水量，以超进单价计算，虽然大悟县污水处理PPP项目和仙林污水处理PPP项目是2种设置超进单价的方式，但均低于基本单价，与项目可变成本密切相关，故社会资本就有动力改善客观因素之外的影响污水处理量因素，以降低运营成本，如通过人员培训提高操作成熟度，加强自身管理能力等。综上可得，按照双方约定的阶梯式基础水量，超过任一运营年份基础水量设置超进单价可以合理保护各方利益，且符合PPP项目“风险共担，收益共享”的原则。

(3）实际处理水量>设计水量

当实际处理水量大于设计水量时，按照PPP项目“盈利但不暴利”的原则，加之污水处理行业准公益性的特点，一般政府会对超进水量区间的价格进行调整以保护政府和社会公众的利益。但调整方式按照本文的2种价格结构有所差异，如：(1)大悟县污水处理PPP项目将超过设计水量但不超过最高限额水量的部分单独定价为超进单价，即基本单价的50%，但仍是以总成本为基础的价格；(2)仙林污水处理PPP项目则采用超进单价结算，剔除固定成本费用，计算污水处理厂运行期间实际发生的可变成本。(3)武邑县污水处理PPP项目未对此部分进行价格调整，按照实际处理量和基本单价结算。虽然仙林和武邑2个项目未对最高限额水量做出明确约定，但都以污水处理厂正常运转并达到规定的排放标准为前提。对于超过最高限额水量的污水，社会资本应与政府进一步协商决定，否则政府无义务支付相应的污水处理服务费用。

超进水量的价格设置主要是避免企业暴利，根据PPP项目“风险共担，收益共享”的原则，超过设计水量的利润应由双方共享。由于社会资本的管理水平越高，变动成本就会控制的越好，设置超进单价可以通过投标竞争，可以促使其创新污水处理技术，从而降低成本，给社会公众带来更大的福利。

以下2种设置方式：(1)仙林污水处理PPP项目中超进单价主要体现了项目的可变成本及合理利润，因此仅对与污水处理量相关的生产运营和维护成本进行合理补偿，这种方式对项目成本进行了科学的划分，扣除未发生的运营成本，有利于实现政府、社会资本和公众的多方共赢；(2)大悟县污水处理PPP项目简单以基本单价的50%作为超进单价，在防止社会资本暴利的同时也降低了双方协商的成本，但不足之处在于项目运营期较短、固定成本占比较大时，社会资本缺乏提高其管理水平和创新技术的动力。

综上所述，针对超进水量部分以二部制定价法设置超进单价较为科学合理。

本文通过文献及案例讨论，分析实践项目中基于不同水量区间的污水处理收费价格结构，对比得出各区间较为科学合理的价格设置方式。研究结果对于PPP实践部门有以下3点管理启示。

(1）公私双方应在PPP合同中明确、具体地约定共担风险的实现方式

PPP项目中存在许多需要公私双方共担的风险，柯永建等通过文献综述得出，法律变更、行业规定变化、市场需求变化、通货膨胀及不可抗力共5个风险需要公私双方合理共担。污水处理是我国PPP模式应用较早、操作较为成熟的行业，该类项目中公私双方共担市场需求变化风险的实现方式值得其他行业参考，即公私双方事先约定最低需求保证，并根据实际处理水量分段定价便于结算，如：仙林污水处理PPP项目依据不足水量、超进水量分别增设不足单价和超进单价，使双方在共担市场需求变化风险发生时，能按照相应条款处理。

因此，PPP项目中的其它共担风险应在PPP合同相关条款中明确双方应承担的风险范围及具体实现方式，这样双方在项目执行过程中严格按照合同履行即可，有利于项目目标的实现。如果双方只约定风险共担，而对如何实现共担未做具体约定，则共担风险一旦发生，双方可能会互相推诿责任，陷入再谈判与争执纠纷中，从而增加项目成本，影响双方合作关系。当然，公私双方在合同中明确某种共担风险的具体实现方式需要各行业在实践中不断尝试、探索，逐渐发现并沉淀下公私双方最佳的合作方式，从而保障项目顺利实施。

(2）公私双方风险共担的实现应遵循公平原则，追求风险与收益对等

PPP项目履约绩效的改善乃至项目的成功需要良好的合作关系，而良好的合作关系是以提高社会资本的公平感知为前提的，其中分配公平是公平感知构念中最早被识别且最重要的维度。分配公平是指当事人在交易关系中所获得的回报（即收益）与其贡献（即承担的风险）对等。

因此，风险共担的落脚点在于双方收益如何分配。如：仙林污水处理PPP项目中双方约定由政府提供最低需求保证，即实际水量低于基础水量的风险由政府承担，为了维持社会资本正常运营，差额水量部分只补偿固定成本，不包含实际未发生的可变成本，而超过基础水量的风险由社会资本承担，超进水量部分只按实际发生的可变成本结算，不包含固定成本，这种价格设置体现了双方的收益要与各自承担的风险对等，有助于提高社会资本的合作积极性及公平感知；而大悟县污水处理PPP项目各水量区间均以总成本为基础计算，可能会造成双方承担的风险与所得收益不对等，从而增加政府财政负担并滋长社会资本的投机心理。同理，PPP项目中其它共担风险的实现也应遵循公平原则，一旦社会资本感到不公平，将采取应对措施甚至机会主义行为以保护自身利益以弥补损失，不利于PPP项目的成功。如：地质条件风险是影响综合管廊PPP项目建设的重要风险，应在公私双方间按照风险分担的原则进行公平合理的分配，并根据风险分配结果双方各自承担地质条件风险发生后造成的相应损失，从而保证双方具有较高的公平感知，提高项目履约绩效。

(3）公私双方在谈判协商时应考虑社会公众的利益，以实现多方共赢

目前，专家一致认为应将公众（People）纳入PPP，使其延伸至P4模式，并在服务交付过程中注重以公众为导向，之所以纳入公众是因为PPP项目投资建设的根本目的并非是为了盈利，而是为社会公众提供服务，公众是最终使用者和利益相关者。

因此双方协商谈判的结果必须是为公众所接受的，政府要在保证项目具有吸引力的同时，也要引导社会资本自觉付出一定的努力，保障公众利益最大化。如：相较于大悟县污水处理PPP项目均以总成本为基础计算，仙林污水处理PPP项目中双方约定对于不足水量只按固定成本计算，超进水量只按与实际发生的可变成本计算，且均低于基本单价，这样精细化的设置既有效的维护了公众的利益，又使得社会资本为了自身利益自觉付出高努力管控成本。因此，公私双方在协商谈判时应着眼于最终使用者即社会公众的利益，以提升项目的综合价值，达到多方共赢的效果。

本研究仍存在不足之处：(1)仅从项目管理库现有的国家示范项目中选取相应案例，虽具有一定代表性，但来源有限，且案例数量仅3个，案例筛选范围有限且数量较少可能会导致研究结论的可靠性有待商榷；(2)对所选取案例的分析只是依据所能获取的公开资料，同时结合课题组及少数实务工作者的访谈进行的，然而，每个项目双方谈判时所考虑的因素错综复杂，甚至一些价格资料因涉及商业机密而未公开，用于案例对比分析的资料有限，导致本文分析过程中不可避免的存在一些偏颇和主观。