由于传统城市开发模式造成的城市不透水面率急速上升, 城市水文、水环境变化过大, 导致水环境恶化, 内涝频发等多种城市“水病”^[1]。在此背景下, 加强对雨水排放的管理成为近年来政府和学者的关注热点。从国外雨水排放管理政策的实施历程可以看出, 雨水排放管理激励措施是落实雨水管理的重要举措。自2010年以后国家逐步加大了海绵城市的关注力度, 各地纷纷推出了一系列的雨水管理激励政策, 但与国外发达国家相比, 目前国内的雨水管理政策还处于探索阶段。本文基于费效视角, 从财务费用、操作管理、政策效果等方面, 评估及分析国内外常见的雨水排放管理激励方法, 以为国内雨水管理激励制度的设计提供参考和借鉴。

　　 20世纪80年代起, 国外发达国家逐步加强对雨水排放的管理。通过梳理, 国外雨水排放管理的主要策略为将“达标”奖励和“超排”收费相结合, 对雨水排放收取相关费用或给予费用免除;国内虽雨水排放管理起步较晚, 但各地因城施策, 也逐步探索实施雨水排放管理制度^[2]。

　　 总体来看, 可将国内外常见的雨水排放管理激励方法分为4类:即海绵设施分类激励法、固定金额激励法、海绵工程总造价激励法、工程面积激励法。具体如下:

　　 (1) 海绵设施分类激励法。该激励方法是以海绵建设工程的设施建设量为基准, 分类计算激励金额的方法。

　　 (2) 固定金额激励法。该激励方法以项目建设海绵设施并达到相关标准为基准, 给予定额奖励。

　　 (3) 海绵工程总造价激励法。该激励方法以海绵建设工程造价为基准, 按一定比例进行激励。

　　 (4) 工程面积激励法。此激励方法通过核算项目建设面积, 按照固定面积单价给予奖励。

　　 分析国内外实行的4种雨水排放管理激励方法发现, 4种激励方法的激励成本和管理效率均存在一定差异, 使得在实际激励过程中激励效果存在差异, 并影响激励管理的可操作性。但上述4种激励方法均未能在“达标激励”的基础上, 更进一步明确“更优情景”的激励标准。

　　 本文在综合考虑各种激励方法实施效果的基础上, 将激励标准与海绵城市建设指标的径流控制效果进行有机结合, 设计了一种侧重激励效果的激励方法, 即控制容积激励法。此种方法以项目的年径流总量控制容积为基准, 确定不同用地类型、不同工况条件下的单位控制容积的奖励标准。其海绵城市建设项目的激励金额T的计算公式见式 (1) :

　　 式中T———某达标的海绵建设项目需奖励建设单位的总金额, 元;

　　 M———激励标准, 即不同类型项目的单位控制容积需奖励建设单位的金额, 元/m³;

　　 V———达标项目的径流控制总容积, m³。

　　 相较于之前的4种激励方法, 本激励方法可通过对项目海绵效果进行激励费用核算, 对“更优情景”实施激励。如式 (1) 所示, 一般而言, 径流控制容积越大, 海绵效果越佳, 有效地调动建设单位建设具有更好效果的海绵城市项目的积极性。

　　 费用-效益分析 (Cost-Benefit Analysis, CBA) 主要是从生产成本与可达效益方面对经济活动方案进行评价, 提供合理决策经济学分析方法, 该方法目前已广泛应用于政策评价及方案选取中^[3]。

　　 本研究采用层次分析法, 基于费效视角设计雨水奖励评估指标体系及评估准则, 结合专家打分法, 对5种激励方法进行费效分析, 从而得出激励效果最优、操作便捷的激励方案。

　　 考虑到本次评估激励方法多样, 为降低评估难度, 本研究对5种激励方法的评估均基于同一海绵城市效果, 即假设建设项目达到现行的海绵城市建设的相关标准, 并由第三方出具评估技术报告, 为雨水排放管理激励提供技术支撑。

　　 基于费效视角从政策效果、财务费用、操作管理等3个层面准则, 结合海绵城市建设激励政策的应用特点, 设计以下6个指标。其中:

　　 (1) 政策效果准则B1:主要设计径流总量控制效果C1、激励有效性C2两个指标。其中径流总量控制效果C1即通过激励达到提高年径流总量控制及污染控制的效果;激励有效性C2即通过激励达到提升海绵城市建设单位积极性的效果。

　　 (2) 财务费用准则B2:主要设计补贴成本C3、行政成本C4两个指标。其中补贴成本C3为激励措施产生的财务费用;行政成本C4为激励措施实施过程中人力成本、行政成本等。

　　 (3) 管理效率准则B3:主要设计审核难度C5、补贴流程C6两个指标。其中C5指激励措施审核时的难易程度;C6指激励措施实施时需各方参与的流程复杂程度。

　　 具体评价指标评价体系如图1所示。

　　 根据研究需要, 本研究邀请2位行业设计人员、1位行政机关代表、2位行业咨询专家等5位专家, 并以5~1分 (非常重要, 重要, 一般, 不重要, 非常不重要) 对雨水排放管理激励方法的6项评价指标的重要性进行权重确定。打分结果如表1所示。

　　 本研究对专家打分结果构造成对比较矩阵及层次单排序, 并采用MATLAB 7.1计算数据的最大特征值及特征向量, 以对各指标权重进行数据计算。比较矩阵建立如下:

　　 在MATLAB 7.1中将数据输入, 计算得出A的最大特征值λ=6.005 3, 其相应特征向量为:

　　 经归一变换后为:

　　 一致性指标CI=0.001 06, 随机一致性指标RI=1.26;一致性比率CR=0.001 06/1.26=0.000 84<0.1, 通过一致性检验。

　　 即6项指标权重为归一化后的特征向量:

　　 经梳理与构想, 本研究评估的雨水排放管理激励方法包括海绵设施分类激励法 (1#) 、固定金额激励法 (2#) 、海绵工程总造价激励法 (3#) 、工程面积激励法 (4#) 和控制容积激励法 (5#) 。同样邀请2位行业设计人员、1位行政机关代表、2位行业咨询专家等5位行业专家对上述5种激励方法的政策效果、财务费用、操作管理等3个层面、6个指标的优劣 (很好、好、一般、较差、差) 进行评分。评分结果如表2所示。

　　 总体而言, 工程面积激励法 (4#) 和控制容积激励法 (5#) 的评分显著高于其他3种补贴方法, 分别为21.14分和21.26分, 表明该两种激励方法的财务成本相对合理、可操作性强且激励效果较好。相较而言, 控制容积激励法的评分更优, 主要原因在于该方法的激励有效性更强———在保障“达标激励”的基础上, 可根据径流控制容积的大小, 对建设单位的“更优情景”给予补贴。同时该方法的可操作性较强, 需第三方评估单位出具技术评估意见, 提供对建设项目是否达标以及控制容积进行评估确定激励金额。而工程面积激励法按照统一激励标准对项目建设面积进行“无差别”的补贴, 无法激励“更优情景”, 对项目建设单位实施海绵建设的积极性有一定影响;相对而言, 该方法的操作更为简便, 仅需确定项目达标后, 结合项目面积即可核算激励金额。

　　 海绵设施分类激励法、固定金额激励法、海绵工程总造价激励法, 其经济学委托代理关系类型为“成本加成合约”, 激励花费与海绵工程总价相关, 激励效果一般, 而影响整体评分。其中海绵工程总造价激励法的评分最低, 为14.36分, 主要原因就在于海绵建设项目中因“海绵”而增量的投资难以界定, 激励操作流程复杂, 可操作性较差;另一方面, 按照工程总造价进行补贴激励, 未考虑工程量和工程总价对应的海绵城市实施效果, 不能引导建设单位和设计单位选择更节约成本的海绵建设方案。

　　 (1) 基于费效视角, 对5种雨水排放管理激励方法进行评估, 结果表明控制容积激励法的径流控制激励效果最佳, 且具备较强的激励有效性和可操作性, 可作为城市雨水排放管理的激励方法。

　　 (2) 需进一步结合已建工程项目的海绵“成本”, 合理确定控制容积激励法的激励标准, 在保障雨水排放管理激励政策的激励效果的前提下, 节约政府的财务成本。

　　 (3) 雨水排放管理激励措施的实施, 需基于第三方评估单位对海绵建设项目的海绵效果进行评估。因此, 完善的雨水排放管理的管控机制, 是雨水排放管理激励措施有效应用的前提。