法国国土面积达543 965km²,是欧盟成员国中国土面积最大的国家。从北部和西部沿海平原地区到东南部、中部和南部的各种山脉,跨越了海洋性、大陆性、地中海和山地四种不同的气候区域。境内主要有卢瓦尔河、罗讷河、塞纳河、加龙河、马恩河以及莱茵河等6条河流。法国拥有较丰富的水资源,人均水资源占有量达3 000 m^3[1],但仍然存在水资源分布不均的问题。随着经济的发展,水需求量持续增加,法国政府通过制定相关的法律调控水价,将水价作为经济杠杆实现水资源优化配置和节约用水的目标^[2~4];另一方面,法国采用公私合作的供水模式,既保障公共产品的公共性质和规模经济性,又激励企业提高效率,从而实现公共利益的最大化。

　　 本研究从水资源状况、水管理体制、供水模式、定价方法等方面,分析总结法国水定价方法和其公私合作的供水模式,分析总结其成功经验,以期为我国的供水事业改革提供参考。

　　 法国在1992年水法中明确规定:“水是全民共同财产的组成部分,尊重自然平衡的规则,保护水,提高水的使用价值,开发并利用水资源符合所有人的利益,在遵守法律、规定以及以前所立法规的情况下,使用水是所有人的权利”,这就从法律上明确了水资源的所有权与使用权的归属关系^[5]。

　　 法国的水管理分5个等级:国家级、流域级、地区级、地方级和国际机构。各级水管理机构及其职能详见表1^[6]。

　　 法国供水模式最大的特点是市场与政府并举、公共部门与私营机构合作的方式。公私合作是指公共部门与私营机构为提供公共服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系,它的基本特征是:①公共部门为基础设施的拥有者;②公共部门委托某一私营公司负责提供公共服务;③政府当局保留制订政策和做出决策的权力。因此,公共部门专注于制定政策、标准、价格,监督运营商的服务,而私营公司专注于日常经营管理,提高生产效率,公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务,共同分担风险、分享收益。

　　 目前,法国75%以上的供水采用公私合作模式,即政府掌握公共供水资产的所有权,将经营管理的职能外包给私营机构。公共部门和私营机构双方的权利和义务以及风险分摊机制由双方签订的合同约定。在不同的合约中,私营机构对公共供水事业的参与程度和承担的风险各不相同,从而派生出3种管理模式:租赁、特许权和委托管理,每种管理模式下政府和私营单位的权限总结如表2^[7]。

　　 法国的水价制定过程是一个多方面协商和民主对话的过程,一般先由水工程投资者同供水公司和用户代表等协商后提出拟定价格,然后由市镇政府召集投资公司代表、供水单位代表和用户代表召开水价听证会,在综合考虑各方面因素的基础上,讨论协商后定价,三方签署合同,最后由市长确认。

　　 法国对水价实行动态管理,由地方政府选择生产经营商,通过签订委托合同,用协议方式规定期间的供水价格和服务标准,合同期满后,再根据供水单位的经营状况,按照法定程序重新制定价格。水价调整前,供水单位的财务盈亏既要上报主管部门,也要向社会用户公布,其中调价的条件、原因、用途以及扩大投资或维修、更新、改造的计划都要让民众及时了解并充分监督。因此,一般来说,法国的水价是当地供水所需费用的精确反映。由于水定价和监管中社会公众的积极参与、监督,法国的供水和管理以其公开、透明而闻名于世。

　　 从历史发展的角度看,法国水定价政策的焦点从20世纪70年代的预算平衡逐渐转移到1992年水法制定的节约用水,再到最近(2006年水法和随后的条例)以社会保障为目标。

　　 1964年颁布水法,在流域层面设立了流域委员会和水务机构来管理法国的六大水系,他们的职责是按照用户付费和污染者付费的原则,通过税收、罚款、补贴和给予优惠等方式做到对原水取水和污水排放的管理和收费。此水法的提出,将环境外部成本纳入水定价的范畴,故使水价上涨。

　　 20世纪70年代以来,欧盟层面提出一些关于水管理的条例,设立了关于饮用水水质、饮用水源水水质和敏感生态系统水质的标准,饮用水水质标准的提高使水处理费提高,饮用水水价上涨。

　　 1992年1月,法国颁布水法,该部水法旨在减少水浪费和促进用水公平,禁止固定收费,排除完全的非体积定价方案,采用规定用水量范围内按体积收费,超出规定用水量,对超出部分按体积加价收费的方案^[8]。自此,法国水价进一步上涨,对消费者的用水行为起到了明显的调节作用。该部水法的制定和实施考虑到了以价格作为经济杠杆,通过征收水费实现水资源优化配置和节约用水的目标。

　　 1992年11月,第一部真正意义上的解决城市水定价的法律颁布,它要求各城镇的供水企业平衡供水服务预算,各城镇供水要做到收支平衡,政府对供水服务不再予以财政补贴,供水价格应包含供水成本,反映其真实经济价值。

　　 2000年12月欧盟委员会颁布欧盟水框架指令(The European Water Framework Directive-WFD),其目的在于恢复欧盟水环境质量,即通过经济手段,估算供水全成本(运行维护成本、资本成本和环境成本),通过水价格的制定以回收供水全成本。此指令也要求各成员国设定水定价政策,通过水定价政策的激励作用达到高效用水的目标。基于这一背景,2006年,法国第二部水法颁布,它遵循欧盟水框架指令的水定价原则,强调饮用水和排水定价,并禁止统一水价和分段减价的水价定价结构,其目的在于鼓励节约用水,

　　 在法国,发展的不同时期,水资源禀赋不同,政府和用户对水资源重要性的认识不同,水价差异甚大,体现在水价构成和定价方法的差异。

　　 在法国,公共供水服务和污水处理业被纳入工、商业范畴,实行企业化管理。在此前提下,水价的形成机制遵循供水单位要能达到收支平衡且有盈余,并按用户享受权益与服务来定价收费的原则。

　　 在法国,流域机构负责水资源管理和向用户供水,所有流域机构都采用同一模式征收水费,这种模式主要包括以下4部分:①在流域级确定经济水价,这一水价在理论上反映了水的经济价值,即水资源税;②在地方一级确定水的净化处理费用和输水费用,即工程水价,具体包含管道运输成本(包括供水管网、排水管网)、水厂净水处理成本(包括给水处理、污水处理)、经营者的利润;③在流域级确定污染税,该值理论上反映了治理污染所需的费用,遵循谁污染谁缴费的原则;④对于饮用水,由国家输水开发基金根据各种调节和补偿目的对供水征收附加税,水与其他商品和服务一样,价格中包含附加税。

　　 从法国水价的结构可以看出,法国水价实行水费和水税的“双费”定价制度,其中水费主要指用水户享受供水服务所应支付的费用,包含与供水流程有关的管理费用、设备维护费用和其他建设成本等内容,即反映了水的全部供应成本;水税则具有一定的强制性和宏观调控功能,包含水资源的稀缺程度、环境损害补偿和附加税等内容。

　　 法国的水价由水费和水税两部分构成,两部分采用不同的定价依据。

　　 水费采用全成本核算定价。全成本核算定价包括成本和利润定价两部分,其定价的基础是企业的总成本,目的是进行供水成本回收,定价由市政府、供水企业和用户代表通过水价听证会协商制定。

　　 在法国的水税制度中,法国的水资源开发计划、防污染计划和改进水质计划的开支,包括流域科研经费和日常业务费用,均由征收的水税支付。税款和税率由各流域负责估算、摊派和征收,水税制度既体现了流域机构对水管理的参与,也反映了供水量与质的内在统一性和上下游用水户利益的互补性。水资源税的定价依据为流域水资源的稀缺程度,因此,不同流域水资源税不同;污染税依据排入流域水体污染物质的量定价,包括生物需氧量、化学需氧量、悬浮颗粒、温度、有毒物质、氮和磷等。

　　 纵观法国水定价发展历程,不同阶段强调的水定价方法不同。20世纪70年代,法国水价强调预算平衡,此时期主要采用全成本定价法;1992年水法的颁布和实施,要求水价作为经济杠杆对调节水资源可持续利用和节约用水发挥作用,此时期开始强调边际成本定价法;近年来(2006年以来)水法和随后的条例规定,水价政策以社会保障为目标,开始推广保障最低消费下的分档递增定价法。

　　 全成本定价法是指以水资源社会循环过程中所发生的所有成本为基础确定水价。全成本包括总用水成本和环境外部成本;环境外部成本是指由于水资源提取和污水排放对水生态环境所造成危害而征收的费用,总用水成本包括供应全成本、机会成本和经济外部成本;供应全成本包括资本成本和水的提取、处理、供给和排放过程中供排水基础设施的运行维护成本,机会成本是指水资源的机会成本,即由于供水而提取的水资源的价值,经济外部成本是指由于一些部门经济活动的改变而产生的间接影响。如图1所示^[9]。

　　 边际机会成本(Marginal Opportunity Cost,MOC)表示消耗一种自然资源并由社会承担的全部费用,在理论上应是使用者为资源消耗行为所付出的价格,用P表示。边际机会成本将资源与环境结合起来,从经济学的角度来度量使用资源所付出的全部代价,因而弥补了传统的资源经济学中忽视资源使用所付出环境代价以及后代权益损失的缺陷^[10]。边际机会成本理论认为,自然资源的消耗应包括3种成本:一是边际生产成本(Marginal Production Cost,MPC),它是指为了获得资源必须投入的直接费用;二是边际使用者成本(Marginal User Cost,MUC),它是指以某种方式利用某一稀缺自然资源时,所放弃的以其他方式利用相同自然资源所可能获取的最大纯收益,包括现在使用资源而不是留给后代使用所产生的成本;三是边际外部成本(Marginal External Cost,MEC),它是指在资源开发利用过程中对外部环境造成的损失^[11]。从边际机会成本的角度来看,水价公式应为:

　　 2006年法国水法制定,强调保障贫困户最低用水量,要求水定价在保障最低消费的同时要达到激励用户节约用水的目标。该水法实施以来,法国水定价逐渐转向保障最低消费下的分档递增水定价方法,各流域通过各自的水资源状况制定不同的最低用水量,在最低用水量内,向用户收取较低的固定水费,超出最低用水量的部分,采用分档递增定价法。

　　 法国水价的制定过程是一个多方面协商和民主对话的过程,由市镇政府召集投资公司代表、用户代表和供水单位代表召开水价听证会,听证会中各方的利益往往是相互冲突的:用户对水价过高或价格上涨过快,以及水质安全问题反映强烈;供水单位要求收支平衡并有盈余;投资者要考虑如何通过收费收回投资本息;政府则需要权衡财政支出、通货膨胀水平和社会承受能力、给排水系统的可持续经营等因素。这种民主协商的方法,使各方相互制衡,所制定的水价既保证了供水企业在成本回收的基础上能有部分盈余,也保证了水价不会过高和上涨过快。

　　 随着我国水价的改革及市场化的引入,必须让公众具有足够监督权,并应准许用户参与定价。一个成熟稳定的管制体系必然是管制者、经营者和社会公众三方的利益诉求都能得到应有的表达和重视。只有通过法律制定条例,引导公众合法有序参与到水定价过程中,才能使公众诉求得以表达,水消费权益得到保护。现如今我国也有了水价听证会,接下来需要进一步扩大公众参与度,使水价的制定更能实现用户的诉求。

　　 法国公私合作的特许经营制解决了在公用事业部门监管中政府面临的两难选择:如何在有效提供普遍服务的前提下,既能保障公共产品的公共性质和规模经济性,又能激励企业提高效率。通过公私合作,政府可利用私营机构的运营效率和竞争压力,提高公用事业部门的生产效率,同时利用合同规范私营机构的业绩目标,实现公共利益的最大化。私营机构则可以通过与监管机构的书面合同,约束后者的自由裁量权,降低可能的风险和损失,在稳定的环境中追求自身利润,寻求自我发展,双方在长期的博弈中,形成一种相对稳定的均衡。法国城市公用事业实行特许经营制度的历史悠久,积累了丰富的经验,在世界范围内得到推广应用,被世界银行称为“一种真正的法国模式”。

　　 另一方面,国家竞争优势理论认为激烈的国内竞争有助于培养产业的国际竞争力。法国各供水企业为了争夺政府授权的合同,竞争较为激烈。国内激烈的竞争造就了全世界最大的两家水务公司:威立雅和苏伊士。这是世界500强企业中仅有的两家水务公司,号称“世界水务领导者”,它们的业务遍及一百多个国家,服务人口达到2亿人。另外如法国威望迪集团(原名VIVENDI)、法国SAUR环保公司等也是著名的跨国经营水务企业。国内竞争的压力,促使企业改进技术、提高效率,它们的国际竞争力在激烈竞争的国内市场中孕育、成长、壮大。

　　 近年来,我国在公共基础事业的融资、建设、运营、管理方面引入PPP模式(Public Private Partnership)即公私合作模式。随着我国城市水务业市场化改革的推进,民营资本,特别是外资并购各地水务企业,各地政府的行政职能也从企业管理向市场规制转变,从直接管理向间接管理转变,但各地政府由于经验不足,使得水务产业暴露出一些问题,如市场进入不规范、特许经营权协议不完善等,导致我国部分城市存在供水安全隐患。面对PPP模式引入我国供水行业后出现的这些问题,我国可借鉴法国公私合作模式中比较成功的做法,如在职能上要求政府从直接管理转向宏观调控、依法监督;在制度上要求有充分的竞争、严格的成本监管和有序的公众参与;同时还要科学选择投资者,订立公平合理的合同,强化地方政府的监管责任,以此推动我国供水事业的改革。

　　 法国水价包括水费和水税两部分,水费用于支付供水成本和供排水设施的维护,水税主要用于支付改善水环境质量的费用^[12]。20世纪70年代以来,为响应欧盟层面颁布的对饮用水水质、水源水水质和敏感生态系统水质标准加强管理的条例。法国在水定价中引入水税,此后,水定价中水税部分不断得到完善,到20世纪90年代,法国水定价中水税部分包括水提取税、污染税和其他税收。并且,水税在水价中的比例自20世纪90年代至21世纪初,呈现逐年上升的趋势,其中,1990年法国水税征收约占总水价的11%,到2000年,法国水税占水价的比例达到27%左右。2000年以后,水税几乎保持不变^[13],这很可能说明法国水环境问题开始好转,收取的水税可以实现对水资源保护和水环境治理的开支。

　　 随着我国经济的迅猛发展,水资源短缺、水环境污染问题与经济发展之间的矛盾日益尖锐,因此,有必要在水价中引入水税,通过在水价中增加水税部分,一方面,可以激励用户节约用水;另一方面,将征收到的水税用于水资源保护、水环境治理的开支,从而对保护水资源、改善水环境现状等方面发挥积极作用。就我国当前征收的水费而言,虽然收取的水费有一部分用于水环境质量的改善,但并没有在水价制定中明确指出用于水资源保护和水环境质量改善的水税部分。因此,本文认为,在水价制定中,“清费立税”是改革的必然趋势,即将水价中用于水资源保护和水环境质量改善的部分从水价中分离出来,作为水税部分,单独定价,使水税反映当地水资源的稀缺程度和水环境污染状况,并将征收的水税用于水资源保护和改善水环境状况,以实现保护水资源和改善水环境现状的目标。

　　 法国当地行政管理机构对水的经营权可以直接负责也可以委托私人企业负责。首先,基础设施公有,使政府在服务提供商的选择上掌握了灵活和主动,不至于因为供水事业的地区垄断性而受制于人,而企业也因为缺少了在资产控制权上与管制者讨价还价的资本,要获得竞争优势只能通过提高内部效率和增加客户满意度,从而使法国的供水体制能成功地激发市场竞争;其次,基础设施公有也使私营企业的退出机制比较简单,一旦合作失败,私营企业的退出也不会引起大的资产纠份,对公共供水事业的整体运营不会造成重大冲击;最后,基础设施公有,地方政府通过招投标的方式决定供水设施的经营者,并通过与供水经营企业签订委托合同,以协议的方式规定委托经营期间的供水价格和服务标准,从而保证了合同期限内合理的水价和高效的服务。

　　 根据世界卫生组织2006年的调查,法国的自来水供水覆盖率,无论城市还是乡村都达到了100%。与之相比,根据2014年3月我国环境保护部发布的数据,我国仍有约20%的居民使用不安全饮用水^[14],因此我国需要借鉴法国的成功经验,健全供水模式,完善水价结构,提高安全饮用水的服务覆盖率。作为一种公益性产品,水的供给和水价的制定、监管需要政府与市场并举、民众共同参与,才能在满足用户用水需求的前提下实现水资源优化配置和节约用水的目标。