提供租赁型保障房是各国政府解决城市低收入人群住房问题的主要途径之一。在供给方式上, 由于通过政府单一直接投资建设和运营租赁型保障房项目存在着诸如:政府资金投入压力大、投资和运营效率低、易造成贫民集中区及无法满足低收入人群多样化选择居住地等弊端, 包括我国在内的各国政府都在积极探索多种途径增加租赁型保障房的供给和提高租赁型保障房的运营管理效率, 其中吸引社会资本参与到租赁型保障房的建设和运营就是一个非常重要的可选项。国务院办公厅在2016年6月发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》中, 就曾明确鼓励地方政府采取购买服务或政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 将现有政府投资和管理的公租房交由专业化、社会化企业运营管理。然而, 从目前来看, 如何吸引社会资本参与我国租赁型保障房 (公租房) 的建设和运营仍然是迫切需要研究解决的课题。本文通过对美国低收入家庭住房税收抵免计划 (The Low-Income Housing Tax Credit, LIHTC) 的运行机制和经验的分析, 为国内制定税收抵免政策, 并吸引以住房租赁企业为主体的社会资本参与租赁型保障房供应提供相关理论依据、经验启示及政策建议。

伴随着美国1986年税收改革法案推出而设立的低收入家庭住房税收抵免计划 (LIHTC) , 旨在借助较之前的税收减免 (deduction) 或加速折旧等更具激励效果的政策, 推动市场力量参与全美租赁型保障房的供应, 弥补需求端支持政策 (如住房优惠券) 的不足, 从而满足不同地区更广范的低收入人群租赁住房需求。依据美国住房和城市发展部 (HUD) 数据, 截止2016年, LIHTC计划涉及的项目总共有46554个, 并为全美低收入人群提供了305万间租赁型保障住房。自LIHTC计划运行以来, 美国政府提供的税收抵免额度平均每年接近80亿美元, 用以支持全美各州租赁型保障房项目的新建、改造或收购。目前, LIHTC计划已经成为美国政府向低收入人群提供租赁型保障住房最主要的供给端政策。

LIHTC计划运行机制主要涉及四方面的内容, 一是税收抵免额度的计算标准;二是税收抵免额度的分配规则;三是税收抵免额度的使用;四是对每个项目LIHTC计划实施情况的监管。LIHTC计划的运行机制如图1所示。

对于一个具体的租赁住房项目来说, 税收抵免额度的计算需要遵循如下几个步骤:首先要确定整个项目可以接受补贴的金额大小。依据美国国内税收法典 (Internal Revenue Code) 的规定, 参与LIHTC计划的新建租赁住房项目可以享受该项目适用基值 (eligible basis) 的70%补贴水平, 而改造项目或是已经接受过政府其他补贴政策支持的新建项目的补贴水平为适用基值的30%。这里的适用基值指的是项目建设总成本扣除土地购置、项目中附带的商业部分 (如底商) 等成本后的数值;如果项目位于贫困地区或建造成本高昂地区, 则适用基值可以在原先计算标准基础之上再增加30%的幅度, 以提高这些地区LIHTC计划对企业投资的吸引力。

第二是确定资格基值 (qualified basis) 大小。依据LIHTC计划的规定, 参与该计划的企业, 在项目建成后, 租住的低收入家庭占比需要满足“20/50规则”或“40/60规则”;即在整个项目中, 保证至少要有20%的房屋套数或房屋建筑面积 (两项指标取其小者) 出租给不高于该地区收入中位数50%的家庭, 或保证至少要有40%的房屋套数或房屋建筑面积 (两项指标取其小者) 出租给不高于该地区收入中位数60%的家庭。并且, 入住的低收入家庭支付的租金不超过其家庭收入的30%。如果某个项目刚好满足“40/60规则”, 则资格基值大小为:适用基值乘以40%, 这里的40%为调整系数;如果某个项目为了获得更多抵免额度, 将整个项目都安排给低收入家庭租住, 则调整系数为100%, 该项目的资格基值大小为:适用基值乘以100%。

第三是确定抵免率及年度税收抵免额度。在计算年度税收抵免额度时首先需要确定一个抵免率 (credit rate) , 按LIHTC计划规定, 新建项目的抵免率为9%, 而改造项目或是已经接受过政府其他补贴政策支持的新建项目的抵免率为4%, 可抵免期限为10年。这里, 将项目的资格基值乘以抵免率就可以得到每年的年度抵免额度, 按抵免期限10年计算, 企业可以获得的静态总税收抵免额度为:年度抵免额度乘以10。

税收抵免额度计算体现了资金的时间价值原理, 假设某项目所有房屋套数都租给了低收入家庭 (即调整系数为100%) , 并将适用基值设为E, 补贴水平为a, 资格基值为Q, 抵免率为k, 年度抵免额度为N (税收抵免总额度按10年分摊计算) , 折现率为r, 则有:

理论上要求每年年度抵免额度的现值之和等于按期初项目建设成本计算的总抵免额度 (即等于E×a) , 即满足如下等式:

这里的r为依据中长期联邦基准利率或国债利率调整后的折现率。

税收抵免额度的分配权分别由美国国内税务总局 (Internal Revenue Service, IRS) 和各州的住房金融局 (Housing Finance Agency, HFA) 掌握, 首先由美国国内税务总局统筹确定税收抵免额度的人均标准 (如2012年的人均抵免额度标准为2.2美元) , 某一州的总人口数量乘以人均税收抵免额度标准, 就可以得到该州可以使用的当年总税收抵免额度。为了保证各州特别是总人口数过少地区都有足够的税收抵免额度, 国内税务总局还规定了一个各州可使用的最低总额度 (如2012年的最低总额度为2525000美元) 。接着, 各州住房金融局会依据本地区低收入家庭租赁住房需求情况, 制定相应的项目资格审核条件和审批流程;资格审核条件一般会综合考虑项目选址、项目所在地周边居民特征、项目财务上的可行性、项目建筑类型、项目建成后租金的可负担性以及项目所在地租赁住房市场需求情况等。在操作上, 各州住房金融局会将那些所建住房更多地面向低收入家庭和能够更长期地保持租金可负担性的项目列为优先支持对象。

获得LIHTC计划支持的租赁住房项目, 在建设期间并不能马上可以得到相应的税收抵免额度, 而是要等到项目完工且招租完成进入到运营服务阶段后, 才能实际获得后续10年中每年分期等额的税收抵免额度, 用以冲抵项目开发商应纳税款。同时, 开发商也可以在项目前期通过出售自身的税收抵免权益给其他投资者 (如单个企业、个人或者是辛迪迦中介组织) , 从而获得项目建设需要的初始资金, 而这些投资者可以获得相应的税收抵免权益。

为了保证LIHTC计划能够实现既定的政策目标, 主要由美国国内税务总局和州住房金融局等政府机构负责对LIHTC项目运行情况的监管。国内税务总局负责制定监管条款和指导性文件, 由州住房金融局负责具体监督和实施。例如, LIHTC计划规定整个项目需要满足低收入家庭租住可负担条件的运营持续期限至少为15年;在这15年中, 如果住房金融局发现某一项目在租金水平、租客资质以及租客收入限制等方面没有符合协议规定, 则会将调查结果上报给国内税务总局, 由国内税务总局根据情况决定是否取消该项目后续年份的抵免额度或追回历年已经发放的抵免额度。依据LIHTC计划展期条款, 第一个15年期满后, 项目还会被要求在下一个15年中继续满足低收入家庭可负担性条件;在第二15年中, LIHTC项目运行的监管全权由州一级的住房金融局负责, 某一项目如果未遵约履行 (此时项目不会再面临抵免额度被追回风险) , 住房金融局会直接诉诸地方法律对其进行约束和制裁。

另外, 对于已经将税收抵免额度出售给外部投资者的项目, 其日常建设和运营还会受到相关投资者或辛迪迦组织的监督, 从而保证项目持续期间不会因为合规问题损害到这些外部投资者的利益。

与直接给予建造补贴、税收减免 (deduction) 等政策相比, 同为供给端支持政策的税收抵免计划能够获得更广泛的支持, 并在满足美国低收入家庭租赁住房需求方面的作用日益明显, 其中的原因何在?为了方便说明, 借助Mihir Desai (2008) 的分析方法, 首先构建一个保障型租赁住房开发商的生产函数q (x) , 其中x表示开发商投入的整个建设成本, 并满足条件:q′ (x) >0, q″ (x) <0。由于是租赁型保障房项目, 因此, 假设其每一个住房单位的租金水平存在一个上限水平r, 并且, 开发商面临的综合税率为t_f, 则其利润函数π (x) 可以表示如下:

对式 (4) 两边求一阶导, 并使π′ (x) =0, 则有:

可以通过式 (5) 得到开发商在没有获得任何形式补贴情况下, 达到利润最大化时的投入成本x₁及此时的q (x₁) 。

当每一个住房单位都能获得一个直接补贴金额s的时候 (假设补贴部分是免税的) , 则开发商的利润可以表示为:

同样对式 (6) 两边求一阶导, 并使π′ (x) =0, 则有:

此时, 可以通过式 (7) 求得获得直接补贴时开发商利润最大化时的投入成本x₂及相应的q (x₂) 。并且, 可以得出:x₂>x₁, q (x₂) >q (x₁) 表示在有直接补贴情况下, 开发商有积极性提供更多的保障型租赁住房。

最后, 如果考虑给予每个住房单位c金额大小的税收抵免额度, 并且税收抵免的权益可以价格μc出售给其他投资者。则开发商的利润函数为:

对式 (8) 两边求一阶导, 并使π′ (x) =0, 则有:

也可以通过式 (9) 求得获得税收抵免时开发商利润最大化时的投入成本x₃及相应的q (x₃) 。

比较式 (7) 和式 (9) , 当s=μc时, 有x₂=x₃, q (x₂) =q (x₃) , 说明直接补贴政策和税收抵免政策在增加保障型租赁住房供给方面的激励效果可以是一样的。此时, 需要从两者政策实施的运行机制上探讨, 为何税收抵免政策会比直接补贴政策更具优势 (见后面分析) 。

而对于税收减免政策 (假设每一住房单位的减免金额为σ) , 在对开发商利润最大化进行求解时, 还面临一个约束条件:

显然, 与税收抵免政策相比, 税收减免政策的激励力度有限。

从政府角度来说, 不像直接补贴政策, LIHTC计划无需在项目建设初期就要将全部补贴资金支付给项目的开发商, 这样可以大大减轻政府的财政预算压力。而从开发商角度来说, 在LIHTC计划执行的第一个15年中, 具体某一项目的所有税收抵免额度在前面10年就可以全部使用完毕, 相当于项目开发商或投资者可以加速使用完这些抵免额度。这些抵免额度既可以用在开发商自身的税务抵免上, 也可以将税收抵免权益出售给外部投资者 (因此具有流动性) , 从而可以提高项目初期的融资能力, 减轻开发商资金压力。虽然, 开发商出售抵免权益时, 其μ值一般都会是小于1 (在面值基础上有一个折扣) , 然而也会可能出现μ值大于1的情形, 特别是某些金融机构为了满足《社区再投资法》中关于金融机构需要一定程度上投资低收入家庭住房保障项目的相关规定, 其愿以一定溢价买入抵免权益。

因此, 跟直接补贴政策相比, LIHTC计划的税收抵免额度显然具有使用上的灵活性、可流动性和投资价值性优势, 对LIHTC计划参与各方 (政府、开发商和投资者) 的经济激励效果更明显。

由国内税务总局 (IRS) 、州住房金融局 (HFA) 和包括辛迪迦在内的LIHTC投资者构成了LIHTC计划运行的多级监管主体。国内税务总局一方面负责制定指导性的LIHTC计划运行监管基本框架和内容, 同时也承担了对州住房金融局执行过程的监督, 以及保证LIHTC项目税收抵免额度使用合规性方面的责任;而州住房金融局在保证LIHTC项目建设及后期日常运营方面是否按规定执行负有主要监管责任。除了政府自身监管外, LIHTC计划中的辛迪迦组织和投资者为了减少自身投资风险, 也会起到促使开发商在项目建设和后期运营服务过程中必须满足合规性的监督作用 (相当于政府的委托监管) 。因此, LIHTC计划通过引入外部投资者, 构建了从政府机构到外部投资者的多级监管机制, 可以有效降低LIHTC项目运行的监管成本。

以住房优惠券 (或租金凭证) 为主的美国低收入家庭住房租赁需求端补贴政策, 一直以来在“补人头”政策效率要优于“补砖头”政策的认知背景下获得了政府部门的大力支持和推广。然而, 单一的需求端补贴政策也存在着一些不足。比如, 当市场中低收入家庭住房供给弹性比较低时, 补贴的大部分好处会转移给房东, 低收入家庭的福利改善并不明显;并且, 住房优惠券 (或租金凭证) 政策由于只能补贴收入很低的少部分家庭, 虽然接受补贴的这部分家庭能够改善租住条件, 然而其他未接受补贴的低收入家庭可能会面临更高的租金水平。而作为供给端政策的LI H TC计划, 一方面可以为更广泛的低收入家庭提供可负担住宅;同时, 通过增加供给, 也可以缓解市场租金上涨压力, 减轻整体低收入家庭群体的租金负担。

相对于其他住房支持政策, LIHTC计划中对租住家庭的收入限制更为宽松。例如, 对于政府投资建设的公共住房项目和第八条款 (Section 8) 的需求补贴政策分别需要满足40%和75%的家庭收入不高于地区收入中位数的30%;而LIHTC计划中有关低收入家庭入住比例的限制 (即“20/50规则”或“40/60规则”) 显然要宽松得多;并且, LIHTC计划中的租金设定并不直接与某个家庭的收入相关, 而是与所在地区的平均收入水平挂钩。因此, LIHTC计划能够覆盖更广范围收入阶层的家庭, 也避免了低收入人群聚集和贫民窟现象的出现。

并且, 住房优惠券 (或租金凭证) 等需求端支持政策也能覆盖到租住在LIHTC项目中的符合条件的低收入家庭, 在增加了那些收入过低家庭的租住选择机会的同时, 也增强了他们的租金负担能力。

整个LIHTC计划的运行机制体现了政府与社会资本之间的发挥各自比较优势、平等协商、风险分担、利益共享的PPP内涵。首先, 政府部门 (州住房金融局) 可与开发商就租赁住房项目建设的具体位置、建设标准、租客入住资质等进行协商;其次, 政府通过税收抵免政策可以从开发商那里获得建设资金、技术和后期运营管理支持, 减轻政府自身资金投入压力和避免后期大量繁琐的专业化项目运营管理和服务工作;而对于开发商来说, 在获得更多新项目和扩大市场份额的同时, 可以利用政策补贴降低项目建设初期的资金成本, 并在运营期能够获得长期租赁经营和项目增值收益。

目前, 我国以公共租赁房为代表的租赁型保障房建设仍然是由政府主导, 资金来源以财政预算安排为主。在鼓励社会资本参与租赁型保障房建设和运营管理方面仍缺乏具体的激励政策。结合前面对美国LIHTC计划的运行机制及其特点的分析, 就我国利用税收抵免政策鼓励社会资本参与建设和运营租赁型保障房项目提出以下几点启示和建议。

首先, 明确租赁型保障房税收抵免运行机制的管理和监督机构, 在我国一般应由国税总局和住建部及其下级单位负责实施和监督。由国税总局和住建部共同统筹规划每年全国税收抵免总金额及各地区 (以省、自治区或直辖市为单位) 的分配额度。各地区的住建部门负责审批由各企业提交的保障型租赁住房项目建设的申请报告, 并将审核通过结果提交给国税总局, 由国税总局负责授予或撤销税收抵免权利。项目的后期运行监督应由各地区的住建厅直属专门机构负责, 并将定期跟踪、检查的数据及时收集上报给国税总局和住建部。

其次, 需要制定能够保证租赁型保障房税收抵免政策顺利实施的相关法律制度和条款。例如, 需要通过立法规定税收抵免政策实施的专门管理和监督机构, 及从国家到地方各级机构的职责和权限;同时, 还需要建立各项具体的运行规范和制度, 如各地区税收抵免额度确定和分配制度、税收抵免项目报批制度、税收抵免项目的具体抵免额度计算及分期授予规则、税收抵免项目运行跟踪和监督制度以及税收抵免项目运行违规处罚制度等等。

最后, 为了解决长期租金收益无法匹配项目建设阶段的短期巨大资金需求, 以及很多企业获得的税收抵免额度往往会超过自身的税务总额这两个突出问题, 还需要建立一种税收抵免权益的流动机制。例如, 可以将税收抵免权益证券化, 将多个项目的税收抵免权益打包出售给投资机构。

美国住房租赁市场发展成熟, 市场中有众多的专业化租赁住房投资、建设和运营企业或投资机构, 他们参与LIHTC计划的意愿强烈, 这些企业每年主动申报LIHTC项目的税收抵免额度总和一般远远超过该地区当年国内税务总局所分配的税收抵免额度上限。近几年来, 国内住房租赁市场中的专业化住房租赁企业不断涌现, 不少企业规模持续扩大, 运营实力迅速增强。其中一些企业在积极探索住房租赁运营模式的同时, 也正尝试着跟当地的公共租赁住房项目投资、建设和管理单位进行合作;双方之间的合作意向一般包括公共租赁住房项目前期策划、产品设计、招租宣传和日常基本运营管理等顾问服务和委托运营管理领域, 双方合作层次较浅, 政府机构主导项目投资和建设的现状并没有改变。因此, 建议政府部门可以借助税收抵免政策, 吸引有项目开发和运营管理实力的住房租赁企业, 与政府部门在更广领域展开合作, 参与租赁型保障房的投资、建设和运营管理全过程, 充分发挥住房租赁企业专业化投资和运营能力, 在丰富租赁型保障房供给渠道的同时, 提高租赁型保障房的建设和运营水平。

在美国, LIHTC项目的实际运行时间跨度较长, 一般至少为30年, 其中, 抵免额度分期等额实现的时间跨度就有10年。如果抵免额度分期等额实现的时间跨度过短, 在抵免额度总额不变情况下, 则会明显增加政府的税收压力;而如果减少抵免额度总额, 则又会降低企业参与LIHTC计划的经济激励效果。因此, 如果在我国实行税收抵免政策, 参与其中的租赁住房项目也需要有一个足够长的运行存续期限, 否则, 政策激励效果对政府和企业来说都是有限的。而我国目前的住房租赁企业一般都是通过包租而非自持的形式获得房源, 集中式公寓包租期限一般最长也只有15年, 而分散式公寓则一般只有3到5年的运营期限;因此, 目前住房租赁企业主流的包租运营模式并不适合于税收抵免政策的应用和推广。

所以, 在政府部门不断加大多元化租赁住宅用地供应力度, 市场中自持型租赁住房项目不断增多的背景下, 可以借助税收抵免政策吸引其中一些自持项目参与租赁型保障房的供应。另外, 政策上也应鼓励一些通过并购后进行改造或翻修自持的租赁住宅项目, 参与税收抵免计划并为更多的符合保障对象要求的家庭或个人提供租赁住房。

吸引社会资本进入到保障性租赁住房的投资、建设和运营管理领域, 是提升我国保障性租赁住房供给效率和租后运营管理水平的有效途径。美国LIHTC计划的成功在于其良好的经济激励效果吸引了除项目的直接开发者之外的更广泛的个人和投资机构的参与, 并且通过多级监管机制保证了具体项目的合规运行。在我国租赁型保障房建设领域推行税收抵免政策之前, 可以先选择一两家项目开发和后期租赁运营管理实力强的住房租赁企业或开发公司进行合作试点, 逐步积累经验, 待整个税收抵免机制运行成熟之后再在全国推行。