随着市场经济的不断发展壮大, 公众不仅期待基础设施以及公共事业领域产品数量的增长, 对其质量也提出了更高的要求, 然而, 仅依靠政府单方面的力量来提供此类产品已经是捉襟见肘, 借助于社会资本无疑是一项可行且持久的对策。

近年来, 社会资本逐渐进入到基础设施及公共事业领域, PPP模式的发展规模日益扩大。然而, 虽然关于规范PPP模式具体操作方式和运行监管的各项配套政策正在陆续完善, 但是社会资本如何与政府协同合作, 在增加基础设施及公共事业领域产品数量的同时提高其质量, 目前尚处于探索阶段。社会资本一方面担负着为公众服务的义务, 另一方面, 其自身的成本收益也作为其投资的重点考虑因素, 如何在政府和社会资本中间寻求一个双方均可接受的平衡点显得至关重要, 项目的财务评价正是作为确定此平衡点的重要基础资料。

水厂类 (供水厂、污水处理厂) 项目因有收费机制, 具有一定的收益能力, 在其对用户的收费不能满足投资回收、补偿运营成本时, 可通过政府适当的补偿或优惠政策维持运营, 而使其成为PPP投资者热衷的项目类型。之前, 政府作为此类项目的主要投资者, 关注点侧重于项目的社会效益, 财务评价部分未给予足够的重视, 当社会资本进入时, 一方面, 企业需要核算自身成本收益, 另一方面, 由于项目收取的污水费、自来水费并未完全市场化, 政府需要与投资者谈判来确定合理的水价及相应的补贴, 这就促使了政府对项目财务评价的重视程度不断提高。PPP模式下水厂类项目财务评价与传统的政府投资模式相比究竟有何不同, 更应该关注的重难点是什么, 下面将从项目财务评价范围的界定、方法的选择, 包括计算期的确定、成本费用的计算及水价的测算等几方面来分析研究, 并通过具体项目案例给出相关建议。

水厂类项目的建设内容一般有两种情况, 一种是单一的建设场站 (即场站围墙内所有建设内容) , 另一种是除了建设场站, 还包括上游的原水供应、截污管道以及下游的输配水管道等内容。不同的项目建设内容, 财务评价范围的界定方式也不同。

针对第一种单一内容的场站项目, 财务评价的范围即为整个项目的建设内容, 相对较为简单。对于第二种情况, 传统政府投资模式下, 一般仅对整个项目进行财务评价, 而PPP模式下, 鉴于出资主体的不同 (例如, 管道部分由政府来出资建设, 场站部分由社会资本出资建设) , 必须区分不同建设内容来完成财务评价。具体而言, 应首先针对整个项目做财务评价, 其次, 对项目中的场站部分单独做财务评价, 这样不仅可以得到单独场站部分的成本及水价, 对整个项目对应的成本、水价也一目了然, 再者, 通过两者的差值分析, 也可以得到管网部分的成本, 达到一举三得的目的。水厂类PPP项目, 区分不同的建设内容分别进行财务评价, 不仅有利于企业清楚地了解项目的不同建设内容部分对于成本、水价的贡献, 同时, 政府各相关部门与PPP投资者进行水价及相应的补贴谈判时, 也能做到测算依据分明, 水价确定合理。

PPP模式下水厂类项目的财务评价与传统政府投资模式项目财务评价区别较大。

水厂类项目财务评价一般参考《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》建标[2008]162号文 (以下简称《方法与参数》) 编制。《方法与参数》中指出, 水厂类项目的建设期应根据项目实际情况确定, 运营期一般按20年考虑, 在政府全部投资时, 财务评价的运营期遵照此规定, 而PPP模式下企业与政府签订的合同期限据调查一般为28～30年 (含建设期) 。

项目计算期的长短对财务评价最直接的影响为折旧费用的计算, 水厂类项目的折旧费计取一般采用平均年限折旧法, 即运营期越长, 年折旧费用越低, 其总成本就越低。可以看出, PPP模式下, 水厂类项目财务评价所取计算期延长, 因降低了年折旧费用而使总成本降低, 最终使得政府年补贴费用得到节省, 同时公众承担的水价也有所降低。

公式 (1) 和公式 (2) 分别列出了水厂类项目的总成本构成, 对于每一项成本费用的具体计算方式, 《方法与参数》中已详细讲解论述, 此处不再一一赘述, 仅对因为项目投资管理模式发生变化引起的需要重点注意的部分进行分析研究。

自建筑业2016年5月1日起纳入营业税改征增值税试点以来, 2018年5月1日增值税率再次下调, 目的是为确保税收更加合理。税率的调整一方面会影响项目的总投资, 另一方面, 对于财务评价部分的成本、水价测算也有重要的影响。《方法与参数》中列入的财务评价制式化表格是按不含税价格为原则编制, 这与政府全部投资的模式相对应, 营改增之后, 不含税价格模式已经不适合以企业作为投资运行主体的PPP模式, 这源于税金与企业的成本管控、收益测算息息相关, 需要适时将财务评价中的部分表格 (利润与利润分配表、财务计划现金流量表、项目投资现金流量表和项目资本金现金流量表) 调整为含税价格模式。

PPP模式下, 首先, 在成本费用的测算中, 原材料、燃料动力费等均需要调整为含税价格, 并计取相应的进项税额。其次, 财务评价中的水费收取也应该调整为相应的含税价格, 并计取销项税额。第三, 由于项目总投资计入的是含税价格, 在整个项目的建设过程中, 所取得的进项税额也应随之进入项目的运营期进行抵扣。关于项目投资各个部分进项税额的具体抵扣方式及税率并无具体的相关文件规定, 本文中结合查阅的相关资料给出以下建议方式:1) 建安工程费, 应该按照建筑业最新的增值税率10%计取进项税额;2) 工程建设其他费 (不含征地拆迁费) , 属现代服务范围, 应按最新税率5%计取进项税额;3) 征地拆迁费, 属于行政事业支出行为, 一般无法取得增值税专用发票, 故不计取进项增值税额;4) 预备费, 依据预备费构成基数部分按各自适用的税率计取;5) 建设期利息, 此部分按照相关规定不抵扣进项税额。

《方法与参数》中规定, 动力费可根据设备功率和设备运行时间计算, 或近似按总扬程计算。PPP模式下, 水厂类项目一般根据设备功率和设备运行时间来计算, 由于投资运行管理模式的转变, 动力费的计取主要有两点需要注意。

第一, 咨询单位因专业化分工较强, 年耗电量可由电气专业来提供, 也可由工艺专业来提供, 两个专业提供的年耗电量一般会有差异, 其主要原因是:电气专业一般是按设备全年运行来考虑, 然后再考虑需要系数, 而需要系数是由规范规定的一个范围值, 这和每种设备实际的运行时间存在差异, 另一方面, 工艺专业对于电气专业的功率补偿系数、视在功率等知识掌握甚少, 也很难准确地计算出设备年耗电量。

第二, 动力费基于同样的计算方法, 咨询单位计算出的年总耗电量会高于PPP投资者计算出的年耗电量, 咨询单位计算每种设备的运行时间是按照一般运行工况来考虑, 而PPP投资者因其有着丰富的运行管理经验, 对于不同季节的水质变化、不同时段的水量变化可以通过灵活地调节设备的运行时间来满足出水标准, 这样计算出的年耗电量一般会更加经济。所以, 本文建议在PPP模式下, 咨询单位在计算动力费时, 应首先由工艺专业向电气专业提供每种设备的具体运行时间和方式, 再由电气专业进行年耗电量的计取, 同时, 还要不断收集已运营水厂的实际数据来修正理论计算数据, 这种方法计算出的动力费最为接近项目实际运行情况。

《方法与参数》中规定, 供水项目的年修理费为固定资产原值 (不含建设期利息) 的2%～2.5%, 排水项目的年修理费为固定资产原值 (不含建设期利息) 的2%～3%。以上数据的提出是基于行业的多年统计资料及修理费的平均数测算, 但是随着社会经济的发展, 无论从水厂类项目处理工艺路线的选择, 还是设备制造技术、水厂运营维护水平都向着不断优化并提升的方向发展, 《方法与参数》中的修理费率已经与实际发生的费用产生较大偏差, 实用性逐渐降低。

PPP模式下, 项目在计算修理费时, 计费基数为设备费及安装费之和, 其费率也不是固定的, 而是通过利用多个项目实际运行过程中发生的费用做大数据分析而定。因水厂类项目厂区的土建部分设计使用年限一般达到30～50年, 可以认为在PPP运营期内, 土建部分是不需要或者很少进行修理的。由此可见, PPP模式项目计算修理费的方法更符合项目的实际运行情况, 所以, 随着水厂类项目投资运行管理模式发生变化, 在财务评价中, 修理费的合理计算促使成本费用的构成更加准确。

《方法与参数》中无资产重置费这个概念, PPP模式下, 投资者在测算成本时提出了此项费用, 其意义可以理解为:当设备的经济使用寿命结束时, 用于重新购买设备的费用。可以看出, 此项费用其实和折旧费的本质是一致的, 这其实是PPP投资者混淆概念, 提高与政府谈判水价所用的一种手段, 当把资产重置费计取到项目初始投资中, 并归入固定资产计取折旧时, 实际上是一种重复投资的行为, PPP模式下, 项目财务分析时应避免此项费用的重复计取。

《方法与参数》中规定, 其他费用是指管理和销售部门的办公费、取暖费、租赁费、差旅费、研究试验费、会议费、成本中列支的税金 (如房产税、车船使用税等) , 以及不属于成本中其他费用的支出等, 计算基数是除财务费用及其他费用本身之外的所有成本费用子目, 费率一般取8%～12%。咨询单位在测算成本中的其他费用时, 主要依据《方法与参数》中的规定, 源于其对项目实际运营管理过程中发生的具体费用名目和数额的相关资料掌握较少。但对于PPP投资者, 其他费用是其成本费用构成中的一种可竞争性费用, 随着运营管理项目数量的增多, 他们对于实际项目中发生的其他费用名目及数额掌握清楚, 可以细化到每一项费用。由此可见, 由于投资模式的转变, 其他费用的计取存在很大的竞争空间, 政府在与PPP投资者进行水价谈判时应该特别注意此项费用的计取方式及相关内容。

PPP模式下, 社会资本一般由投资者的自有资金和银行贷款两部分组成, 财务费用是一项必不可少的成本费用。银行贷款的偿还方式一般有四种:等额本息、等额还本, 利息照付、最大还款能力还款、其他还款方式, 具体到每个项目采用哪种还款方式, 主要依据贷款银行与PPP投资者签订合同中的还款规定。通常情况下, 项目前期阶段进行财务评价时, 还没有确定还款方式, 各种方式均可采用, 其中, 采用最大还款能力还款方式所计算出的还款本息之和是最小的, 但实际上企业运营管理项目很少采用此种方式, 因其同时运营管理项目数量不止一个, 资金需要在各项目之间平衡, 等额还本、利息照付的还款方式在项目前期还款压力大, 尤其是项目运营初期生产负荷率未达到100%时, 可能会发生短期贷款等额本息的还款方式前期偿还本金较少, 主要以利息为主。所以, 结合到具体的项目, 前期阶段应通过与业主商讨确定项目财务评价时所采用的还款方式。

贷款利率的确定也是影响财务费用的一个重要因素。目前, 中国人民银行的基准长期贷款利率为4.9%, 但是由于PPP项目贷款数额通常较大, 均存在一定的风险, 一般很难以基准利率来签订贷款合同, 具体利率浮动的比例, 以及利率调整的方式要和银行协商确定, 并列入贷款合同中。

《方法与参数》中规定, 项目预期财务价格的测算方法主要有成本加成法、合理收益定价法 (也称价格反推法) 、类比价格法、现价调整法, 同时, 也规定了市政各类项目的平均行业收益率。水厂类项目在前期阶段主要采用的是合理收益定价法, 水价的确定以补偿成本、保本微利为原则。同时, 水价的测算与项目运营期每年的生产负荷率有很大关系。供水项目的规模指的是最大日供水量, 在项目投产初期, 很少一次性达到100%的生产负荷率, 都会经历逐年达产的过程, 不同的生产负荷率, 不仅影响到总成本费用的测算, 同时也影响到项目的收益, 此外, 项目年还款计划也受此影响。

水厂类项目由政府全部投资时, 财务评价一般很少区分不同达产率来测算成本及水价, 但是对于PPP投资者, 不同的达产率对于最终水价的谈判和确定有很大影响, 直接影响到其收益率, 故这部分要引起谈判各方人员的充分重视。

渭北工业园湾子水厂供水工程, 位于高陵县湾子镇宋家窑村, 主要工程内容包括三部分:备用水源输水管道 (1.6km DN1800球墨铸铁管) 及泵站一座、净水厂一座 (采用常规处理+深度处理组合的净水处理工艺) , 设计规模10万m³/d;净水输配水管道 (22.7km DN1200球墨铸铁管) , 工程投资约为5.3亿元, 项目建设期为2年。本项目采用PPP模式投资建设、运营及管理。

本项目建设内容包含场站及管道, 应区分不同建设内容来完成财务评价。经过测算, 得到相应财务评价范围内的成本及水价如表1所示。

表1中包含整个项目、单独净水厂以及对应的管道部分各自的成本及水价。

本项目采用PPP模式, 合同期为30年 (含2建设期) , 表1中的数据是基于30年的计算期, 如果本项目换为传统的政府投资模式, 计算期采用22年 (含建设期2年) 进行财务评价, 得到的数据如表2所示:

以整个项目的财务评价范围为例, 由表2可以看出因为计算期的调整, 折旧费用发生变化引起单位处理成本由原来的3.281元/m³增加到3.514元/m³, 增幅为7.09%, 单位经营成本由原来的2.679元/m³增加到2.694元/m³, 增幅为0.56%, 水价由原来的4.150元/m³增加到4.380元/m³, 增幅为5.54%。由此可见, 计算期的调整对于本项目的单位处理成本和水价影响较大, 所以, 在PPP模式下, 财务评价计算期的确定尤为重要, 这是企业与政府公平谈判水价的基础。

1) 税费

本项目案例中, 项目投资进项税额依据以上方法计取数额为4504万元, 对于管理运营的PPP投资者, 此部分可抵扣的进项税额对于减轻企业在项目运营初期阶段的税赋有着重要的意义。

2) 修理费

在本项目案例中, 当财务评价的范围仅为净水厂时, 项目的固定资产投资 (不含建设期利息) 为39460万元, 修理费率取下限2%, 计算出年修理费为789万元, 吨水费用为0.216元/m³。在项目招投标阶段, PPP投资者所计算的年修理费仅为438万元, 吨水费用为0.120元/m³。由此可以看出, 因为计算基数及方法的不同, 修理费有很大的差异, PPP模式下, PPP投资者在公平竞争情况下所计算的修理费更接近项目的实际运行情况。

3) 资产重置费

本项目案例中, PPP投资者在测算成本费用时, 折旧费用由两部分组成, 一部分是项目初始投资产生的折旧费, 另一部分是资产重置投资产生的折旧费, 合计年折旧费用 (仅净水厂部分) 为1570万, 吨水费用0.430元/m³, 依据《方法与参数》计算出折旧费用 (仅净水厂部分) 为1367万, 吨水费用0.375元/m³。所以政府在与PPP投资者谈判确定水价时要注意折旧费的构成及计算, 避免人为因素引起的水价的抬高。

4) 其他费用

本项目案例中, 依照《方法与参数》中规定, 其他费用 (仅净水厂部分) 取8%的费率计算, 年费用为807万, 吨水费用为0.221元/m³, PPP投资者在测算成本时, 列出的其他费用主要包含5项:水质检测费、城镇土地使用税、房产税、保险费和其他管理费, 合计年费用为235万, 吨水费用为0.064元/m³。由此看出, 采用PPP模式, 可以使得原来政府投资模式下的其他费用名目细化, 费用计算更加详实, 这对于节约成本起到了很大的促进作用。

本项目案例中, 不同生产负荷率下, 成本及水价测算 (财务评价范围为全部工程建设内容) 如表3所示。

从表3中可以看出, 当项目第一年投产后即达到100%的生产负荷率时, 测算出的水价为4.150元/m³;当整个运营期的达产率仅为50%时, 测算出的水价为5.970元/m³;当整个运营期的达产率仅为30%时, 测算出的水价高达8.280元/m³。当然, 在正常情况下, 项目前期对于水量规模的论证已经非常详尽, 长期不达产运行是几乎不可能发生的, 这里只是对各种工况进行分析, 为业主提供水价谈判的参考依据。表3中的第四种情况, 是最为接近水厂将来运行实际情况的, 即逐年达产, 所计算出的水价4.76元/m³, 相对最为合理。

本文从水厂类项目财务评价的范围、财务评价的方法, 包括计算期的确定、成本费用的计算、水价的测算, 详细分析了PPP模式与传统政府投资运管模式的区别以及需要注意的重难点。可以看出, PPP模式引进社会资本, 在一定程度上分担了政府建设基础设施及公共事业项目的资金压力, 但同时, 政府各部门也要做好各项监控管理措施。水厂类项目作为有收益的项目类型, 其合理的定价一方面关系民众的基本生活, 另一方面在需要政府提供补贴的项目中也是合理确定补贴数额以及补贴年限的关键, 如果定价过高, 民众的生活成本就会提高, 将会增加社会的不稳定因素, 同时如果政府补贴过高, 则与PPP模式发展的初衷, 减少政府财政压力又相互背离。

财务评价是水厂类项目定价的基本依据, 合理地确定财务评价的范围、计算期、成本费用测算的各项参数以及水价确定时采用的生产负荷率, 在此基础上通过PPP投资者与政府反复切磋谈判, 制定出合理的收费标准及补贴政策, 才能为基础设施及市政公共项目的稳健发展打下坚实的基础。此外, 通过上文分析讨论, 可知《方法与参数》中的一些参数的设置已经不符合项目发展的实际需要, 建议各相关部门可以尽快组织修订方案, 为PPP项目更科学合理的财务评价提供理论基础。