近年来, 在中央政府的大力推动下, 我国保障房数量迅猛增长, 仅“十二五”期间, 就新开工建设4013万套, 远超3600万套的预定目标。在大量的建设实践中, 我国各地保障房社区逐步呈现出“大型化”、“偏远化”、“集中化”的宏观布局特征。其中, “大型化”是指保障房社区通常建设规模较大, 总建筑面积可达几十万平方米, 住户有时多达十余万;“偏远化”是指保障房社区一般地处郊区或城市边缘, 使得住户难以享受城市已有的基本公共服务;“集中化”意味着在一定的区域范围内众多住房的保障对象集聚, 要求社区基本公共服务设施必须自成体系, 满足住户的多样性需求。但是, 我国的保障房建设多以住房的“数量控制”为重, 忽略了社区内大量弱势群体对居住质量的要求, 普遍存在基本公共服务设施数量少、种类不全、服务水平低等问题, 导致中低收入群体“弃租”、“弃购”和住房空置现象, 极大地降低了住房保障政策的效力。对此, 一些学者从满意度、邻里关系、居住意愿等角度定性描述基本公共服务设施的空间配置对其影响情况, 也有少量学者定量评价保障房社区在城市尺度上的交通、就业和就医可达性, 未见住户视角下社区尺度上基本公共服务设施可达性的定量评价方法, 难以客观评价大型保障房社区内基本公共服务设施布局的合理性。因此, 本文通过探究大型保障房社区基本公共服务设施和可达性评价的概念和内涵, 明晰保障房居民对各项基本公共服务设施的可达性需求, 建立基于GIS技术的大型保障房社区基本公共服务设施可达性评价模型, 并对南京岱山保障房片区进行案例研究。

虽然全国多地已建或在建大型保障房社区, 但是规模往往因城市的总行政区规划面积、人口规模、人口结构及当地规划标准而异。在学术界亦无统一的定义, 可将其界定为:依据国家政策、法律、法规的规定, 由各地政府主导集中建设, 占地面积和总建筑面积达到一定规模的, 可容纳一定数量的城镇中低收入群体, 包含多种类型保障性住房及相关配套服务设施的大型居住社区。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将“基本公共服务”明确定义为“建立在一定社会共识基础上, 由政府主导提供的, 与经济社会发展水平和阶段相适应, 旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。基本公共服务设施是基本公共服务的重要构成部分, 可以定义为:以实现基本公共服务职能为目的, 由政府主导提供的公共建筑或场地和设备。本文以《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引 (试行) 》为基准, 综合《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》、《广州市社区公共服务设施设置标准》、《重庆市城乡公共服务设施规划标准》等规划文件, 将其分为社会福利与保障设施、基本医疗卫生设施、公共安全设施、交通和通信设施、行政管理设施、基本公共教育设施、基本文化体育设施、商业设施和其他公共设施九类。

可达性描述了一个地点至另一地点的容易程度, 是反应公共服务设施布局合理性和公平性的关键性指标。可达性评价一般可从客观供给和主观需求两个层面开展, 其中主观需求受其主观意愿和行为方式的影响, 客观供给则受设施空间分布的约束。在大型保障房社区内, 主观意愿具体体现在各项设施对居民生活的重要性程度, 行为方式表现为使用设施的频率, 设施空间分布表现为设施距居民的空间距离。由于加权平均距离法适用于小尺度区域下的可达性评价, 可综合考虑居民对多类基本公共服务设施的主观需求, 故本文采用此方法作为大型保障房社区基本公共服务设施可达性的评价方法。

依据上述可达性的影响因素的分析, 本文通过测算设施与住户间的空间距离, 描述大型保障房社区内基本公共服务设施的客观供给情况, 判断各项设施在距离上是否满足居民预期、在空间分布上是否满足公平性。在客观供给测算模型的基础上, 综合考虑设施重要性、设施使用频率两项居民主观需求影响因素, 建立可达性模型, 衡量大型保障房社区内基本公共服务设施是否综合满足居民的日常生活需要。

空间距离的表现方式多样, 如道路距离、时间距离等, 且在不同表现方式下, 空间距离受到道路坡度、路径选择等因素影响。因此, 为了提高模型的可行性和反映模型的本质问题, 提出以下假设:

(1) 以平面空间中道路距离为计算基础, 计算时忽略地表的起伏;

(2) 道路距离指一地到另一地通过道路中心线的长度;

(3) 道路距离具有对称性, 即从A地至B地的距离与B地至A地的距离相等;

(4) 对于具有相同服务功能的基本公共服务设施, 大型保障房社区居民会选择距离自己道路距离最短的服务设施。

设某大型保障房社区内有小区k个, 第i个小区内有m_i栋楼, 第j栋楼内有n_ij户住户, 每个住户到最近的p类设施的最短距离为l_ijp。以户数作为权重, 小区内平均每户至设施p的最短距离记为L_ip, 社区内设施p至每户的平均客观供给距离记为L_p, 分别如公式 (1) 和公式 (2) 所示。进而, 该设施的空间分布公平性以加权平均最短距离标准差来衡量, 记作σ_p, 如公式 (3) 所示。因此, 可用L_p+σ_p表示p类设施在片区最远供给距离。若通过调研得出居民对该项设施的期望距离为L_p^*, 且L_p+σ_p≤L_p^*, 则该项设施的客观供给满足要求。

在式 (1) ~式 (3) 中, 由于l_ijp计算量大、计算过程复杂, 因而选用GIS技术的常用软件——ArcGIS 10.2的寻找最优路径功能来计算, 其余参数均可通过实地调研得出:

由于大型保障房社区内基本公共服务设施的多样性, 以及不同居民个体对各类设施主观需求的差异性, 本文在计算设施重要性和设施使用频率时, 基于客观供给测算模型的假设基础, 补充以下模型假设:

(1) 相同类型的基本公共服务设施具有相同的重要性, 即重要性的权重相同;

(2) 同一种类型的基本公共服务设施对社区内每一位住户都具有相同的重要性, 尽管不同住户可能认为某类设施的重要性不同;

(3) 社区内每一位住户对一项基本公共服务设施具有相同的使用频率, 尽管每一位住户使用各项设施的频率可能有差异。

在式 (1) 、式 (2) 的基础上, 考虑各项基本服务设施的重要性权重和使用频率, 以重要性权重w_p和使用频率f_p的乘积δ_p表示设施p的可达性需求系数, 如式 (4) 所示。以δ_p作为权重, 分别赋予L_ip、L_p和L_p^*, 可得式 (5) ~式 (7) , 得到小区i内r项设施的可达性值W_i、社区c的可达性值W_c、居民对社区内基本公共服务设施可达性的要求W^*。若W_i≤W^*, W_c≤W^*, 表示基本公共服务设施在各小区和各社区内满足可达性的要求, 反之则不满足。在这些参数中, w_p可采用专家打分法和层次分析法 (AHP) 等方法得出, f_p可以采用问卷调查法得出, 其余参数均可通过实地调研得出。

岱山保障房片区是南京市四大保障房片区之一, 位于雨花台区西善桥街道, 由西善花苑项目和岱善润福城两个项目组成。其中, 西善花苑项目内仅有西善花苑一个社区, 岱善润福城项目内则有永盛、嘉业、明义、齐修、平治等五个社区。尽管两个项目建成和交付时间不同, 但共享片区内各项基本公共服务设施, 因此在本次研究中无差别对片区内六大社区基本公共服务设施的可达性进行分析。通过实地走访, 统计配套设施的建设和运营情况, 并运用ArcGIS 10.2建立岱山保障房片区模型, 用以测算各户居民至各项设施的最短距离。

岱山保障房片区内社区工作人员队伍较为固定, 在多年的社区服务工作中可以全面、深入地了解居民对各项设施的综合需求, 因而面向社区工作人员发放和回收调查问卷50份。剔除回答不完整、选项回答一致、前后信息矛盾等问卷, 获得有效问卷19份。进而, 运用AHP法计算得到各项基本公共服务设施的重要性权重 (w_p) , 如表1所示。可以看出, 底线生存服务设施和公众发展服务设施是最重要的基本公共服务设施类型, 基本医疗卫生设施、基本公共教育设施和商业设施是居民最关注的三项基本公共服务设施。面向岱山保障房片区的居民共随机发放200份问卷, 回收有效问卷163份, 确定使用频率 (f_p) 和期望距离 (L_p^*) , 结果如表2所示。可以看出, 居民对派出所的期望距离最远, 对公交站点的距离要求最高, 其他设施的期望距离均在1000米左右。公交站点和农贸市场的使用频率高, 重要性权重也高, 其可达性对大型保障房社区居民的日常生活影响最大。

将岱山保障房片区的基础数据带入式 (1) ~式 (3) , 测算得岱山保障房片区基本公共服务设施的客观供给。从分析结果可以看出:九项设施中只有农贸市场的最远客观供给距离 (L_p+σ_p) 大于期望距离L_p^*, 因而不满足客观供给要求;公交站点和幼儿园的空间可达性最好, 分布点多且均衡;派出所由于仅有一个, 因而离散度高;四个活动广场有三个分布在片区周围, 明义社区、平治社区中靠近片区中心的小区难以到达, 因此活动广场的标准差较大, 空间分布情况有失公平;农贸市场由于在长盛社区内缺少布置, 因而离散程度也较高。将设施权重w_p、使用频率f_p、期望距离L_p^*和客观供给距离 (L_p+σ_p) 带入式 (4) ~式 (7) 计算岱山保障房片区基本公共服务设施的可达性, 如表3所示。除永盛社区外, 岱山保障房片区其他五个社区基本公共服务设施的可达性值 (W_c) 均小于居民的期望值 (W^*) , 说明其基本公共服务设施可达性满足要求。而永盛社区除恒永东苑外, 其余小区均不满足可达性要求。结合前文所述, 永盛社区基本公共服务设施的主要问题在缺少农贸市场, 永盛社区居民至农贸市场的平均距离高达1075米, 是其他社区的两倍, 使该社区居民需要绕道至齐修社区或西善花苑。而农贸市场的重要性权重又较高, 使得永盛社区内基本公共服务设施可达性不符合居民要求。

针对前文永盛社区缺少农贸市场的问题, 实地考察发现, 永盛社区区域内 (长盛东苑和力行小学的北侧) 由农民自发组织了流动菜市场摊点, 且摊点附近有一待开发的地块。取该地块作为农贸市场, 运用ArcGIS 10.2软件, 再次分析改进后农贸市场客观供给距离和永盛社区基本公共服务设施可达性情况, 结果见表4、表5。改进后, 永盛社区农贸市场的最大供给距离 (L_p+σ_p) 小于居民的期望距离 (L_p^*) , 说明农贸市场的客观供给满足了社区居民生活需求, 且永盛社区距农贸市场的平均距离与其他社区的差距明显减小。此外, 改进后永盛社区的基本公共服务设施可达性值 (W_c) 小于居民的期望值 (W^*) , 永盛社区的基本公共服务设施可达性满足居民要求。

本文基于加权平均距离的可达性评价方法, 综合考虑保障房居民对设施重要性和使用频率的主观需求, 建立大型保障房社区基本公共服务设施的可达性评价模型。通过案例分析发现, 南京岱山保障房片区内多数基本公共服务设施满足居民对其可达性的要求, 但农贸市场的客观供给不符合居民要求, 且永盛社区的基本公共服务设施可达性亦不满足居民要求, 亟需在永盛社区内增设农贸市场。综合来看, 大型保障房社区的居民认为基本医疗卫生设施、基本公共教育设施和商业设施最为重要。在居民日常生活中, 公交站点和农贸市场的使用频率最高。居民对公交站点的期望距离最近, 对派出所的期望距离最远。根据可达性模型, 大型保障房设施居民对公交站点和农贸市场的可达性要求最高。

在大型保障房社区建设中, 应健全和完善的医疗卫生设施以保障居民生活的安全感, 社区卫生服务站应分布均等, 满足保障房社区内大量老年人口的使用需求。在教育设施方面, 建设单位应在前期设计中预计社区人口特点, 按教育设施的服务半径安排幼儿园、小学、初中和高中的建设数量和合理控制投入运营的时间。商业设施是居民开展日常生活活动的基础, 尤其是农贸市场的建设, 需要合理布点, 保证农贸市场对各个社区居民的可达性。