随着我国建筑业的迅速发展, 产生的建筑废弃物也在逐年增长。大量的建筑废弃物被非法填埋不但浪费了国家的土地资源, 同时也污染了环境。因此, 世界各国的建筑行业以及环境部门都非常重视建筑废弃物的处理及利用问题。由于建筑废弃物处理设施需要大量的资金去建设及运营, 只依靠政府财政, 很难保证资金的充足。因此, 可以引入民营资本, 将国内外基础设施建设普遍采用的PPP模式引入建筑废弃物资源化产业, 将市场竞争与政府制度进行适当结合, 促进建筑废弃物资源化产业的发展。

大量国内外文献表明, PPP模式在应用的过程中存在着诸多障碍、问题及风险, 为了解决这些问题, 国内外学者都对其进行了相关研究, 并试图找出相应的解决办法, 推动PPP模式的发展^{[1,2,3,4,5,6]}。

将PPP模式与建筑废弃物资源化产业相结合, 能有效促进建筑废弃物资源化产业的发展, 而在此之前也有学者对此做过相关研究^[7,8]。这些学者都就PPP模式与建筑废弃物行业的结合进行了可行性研究, 并提出相关的改进措施, 鲜有对相关政策进行系统研究, 故在前人研究的基础上, 本文将对PPP模式下建筑废弃物资源化产业的相关政策进行研究, 旨在为政府完善相应的法律政策提供参考, 促进建筑废弃物资源化产业发展。

1) 减轻财政压力 我国每年因建筑工程所产生的废弃物高达15.5~24亿元^[9], 要将数量如此多的建筑废弃物进行处理, 势必要产生巨大的费用, 按每吨处理填埋费100元计算, 处理费用高达2 400亿元。无论是建筑废弃物的回收过程还是建筑废弃物处理的相关基础设施都需要投入非常大的经费, 如果这些资金全部由政府支付, 政府的财务将不堪重负。如果将民营资本引入, 采用公私合营的模式, 既能保证资金的充足, 还能有效减轻政府的财政压力。

2) 提高运营效率 参与PPP项目的私营部门为了存活, 保持自身竞争力, 往往会去学习国外最先进的经营理念和引进先进的技术工艺, 同时, 多年的经营也为其积累了丰富的管理经验。而将PPP模式引入建筑废弃物资源化行业, 不但能通过私营部门的加入为建筑废弃物资源化产业带来充足的资金, 同时还能带来先进的经营理念、丰富的管理经验和有效的技术工艺, 有效提高建筑废弃物资源化产业的整体运营水平和效率。

3) 降低项目风险 在我国, 由于建筑废弃物资源化行业一直以来都是由国家主导, 因此面临风险时, 其项目风险也主要由国家承担。但当引入PPP模式后, 由于私营部门的加入, 增加了承担风险的主体, 可以通过共同承担项目风险的方式, 降低项目的总体风险。两者可以以最适合的方式进行合作, 将风险进行合理分配。风险分配遵循将特定风险交由最适合评估、管理和控制该风险的参与主体承担的原则^[10]。

1) 技术可行性 技术可行性是建筑废弃物资源化产业的基础。目前大量的国内外实践证明, 现在已经可以采用先进的工艺设备和成熟的处理技术将废弃物中的各组分转化成有用的再生产品。如建筑废弃物中的废弃金属可以通过回炉冶炼的方式再次使用;废弃石材和废弃砖块可以用作道路的垫层;沥青可以通过技术生成再生沥青;废弃塑料可以生成再生塑料;废弃木材可用于制作人造板材;废弃混凝土可以制成再生集料等;同时, 还可以提取建筑废弃物中的可燃成分用于能源的生成。实例证明, 建筑废弃物资源化具有技术可行性。

2) 经济可行性 当建筑废弃物资源化产业发展起来后, 其经济来源主要有以下3个方面: (1) 收取建筑废弃物管理费建筑废弃物处理公司可派人到施工工地对建筑废弃物进行回收, 并向施工单位收取一定数额的建筑废弃物管理费。施工单位亦可自行将建筑废弃物运送到指定的建筑废弃物处理厂, 可减少缴纳部分的建筑废弃物管理费。 (2) 政府的财政补贴政府可通过财政补贴、奖励、减免税费等方式支援建筑垃圾处理企业的发展。通过这种方式去鼓励其他人加入建筑废弃物资源化行业。 (3) 再生产品的销售建筑废弃物转化为再生产品无论是在设备上还是技术上都是可行的, 建筑废弃物处理企业可以通过对再生产品的销售来增加企业收入。

3) 政策可行性 近年来, 我国为促进PPP的发展颁布了一系列的法律文件, 如表1所示^[11,12]。这些都为PPP模式引入建筑废弃物资源化产业提供了政策依据。

4) 充裕的民营资金 我国拥有充裕的民营资金, 亚洲金融风暴前, 我国储蓄率在37%~39%。之后10年, 我国储蓄率持续增长, 目前达到约50%。2016年, 我国国民储蓄率更是位居世界第三。近十几年来, 中国拥有极高的储蓄率, 其中很大一部分源自政府和企业的储蓄。中国企业部门的储蓄相对于其他发达国家明显占有较高的比例, 截至2015年底, 中国GDP的64%来源于企业部门的存款, 中国接近50%的国民储蓄率来源于企业^[13]。如此高的储蓄率, 证明民营资金完全有能力可以参与到建筑废弃物资源化产业的投资中, 充分运用这一部分资金去发展建筑废弃物资源化产业, 有效解决资金问题。

5) 实践依据 目前, 国内外很多项目都运用PPP模式, 并取得良好成效, 为PPP模式应用于建筑废弃物资源化产业提供了经验, 如表2所示^[14,15]。

一个以PPP模式运作的基础设施项目可以划分为4个阶段^[16]:前期分析、确定SPC (special project company) 、开发运营和转移终止。但不同类型的PPP模式运作过程也不同, 如BT项目不存在运营阶段、BOO项目不存在移交阶段等, 这里所采取的PPP模式是不存在移交阶段, 如图1所示。

由图1可知, 政府部门与建筑废弃物资源化企业签订特许经营协议, 并由政府提供担保, 建筑废弃物资源化企业可从相应的金融机构获得贷款, 私人投资与金融机构的贷款构成了建筑废弃物资源化企业的资金来源。同时, 科研机构为建筑废弃物资源化企业提供技术上的支持, 保险公司为建筑废弃物资源化企业提供风险保障, 及时发现并解决其所遇到的问题, 使其风险最小化, 确保项目能良好运转。建筑废弃物资源化企业通过对施工企业产生的建筑废弃物进行分类回收, 运用先进的工艺技术对废弃物进行加工处理, 生成再生产品, 投放到建筑材料市场中, 施工企业对再生产品再次购买使用, 整个过程以达到建筑废弃物循环利用为目的。

PPP模式在建筑废弃物资源化产业中的运行涉及了2大主体———政府和SPC (建筑废弃物资源化企业) 。为了产业的良好发展, 两者间应该有明确的责任分工。首先, 政府需对建筑废弃物资源化企业进行适当的经济补贴, 以支持企业的运行;其次, 由于建筑废弃物资源化企业中含有政府投资, 政府也参与其中, 因此政府必须担当监督者的责任, 全生命周期监督建筑废弃物资源化企业的运作;最后, 政府应该为建筑废弃物资源化企业创造有利的外部条件:如适当减免税收、金融部门为建筑废弃物资源化企业提供贷款等。

有学者通过对欧洲各国及新加坡的建筑废弃物利用机制进行比较, 提出对建筑废弃物进行分类是建筑废弃物得以充分再利用的前提^[17]。由此可知, 建筑废弃物分类回收能提高建筑废弃物的回收利用率。国家应出台相关政策, 对建筑废弃物的分类进行详细规定。而国家早在2002年就出台了《排污费征收使用管理条例》, 该法规规定了对固体废弃物按照种类进行分类, 开始实施排污费制度。但成效并不显著, 因此, 可在此基础上, 进一步细化建筑废弃物的分类, 并加强该政策的实施力度。制定《建筑废弃物分类放置管理条例》, 对建筑废弃物的种类进行明确划分, 规定施工现场建筑废弃物必须进行分类回收。这样既方便了建筑废弃物处理公司, 也提高了回收利用率。有了这些法律法规, 既减少了建筑废弃物资源化企业的工作负担, 又利于企业运作。

文献[18]指出高回收率国家相比低回收率国家主要的因素之一是高昂的填埋费。而施工企业之所以会选择将垃圾填埋, 主要原因还是填埋费低廉。因此, 应针对填埋费的问题制定相应的政策。德国政府为使建筑废弃物能完全分类、回收再利用, 通过提高废弃物的掩埋费, 每吨收取158欧元的填埋费, 促使产生者对建筑废弃物进行回收利用^[19]。因此, 为促进PPP模式下建筑废弃物资源化产业的发展, 国家需出台《建筑废弃物填埋费明细准则》, 将建筑废弃物的掩埋费进行明确的规定, 并在一定程度上提高建筑废弃物的掩埋费。让施工企业想办法将建筑废弃物回收利用或是运送到建筑废弃物处理厂而不是简单填埋, 从而提高建筑废弃物的回收利用率。同时也确保了建筑废弃物资源化企业的材料来源。

在建筑废弃物资源化这个行业, 其性质很大一部分是属于社会公共性, 因此, 为鼓励更多的企业进入该行业, 同时也为了建筑废弃物资源化企业能顺利运转, 国家应实行财政补贴、税收减免的方式, 如:国家对所有的建筑废弃物资源化企业都给予一定的财政补贴政策, 并在某些方面减少或免去其税费。同时, Laura Garrido和Juan Gomez的研究表明, 受政府财政支持的PPP项目具有较高的经济效益^[20]。因此, 可以通过这样的方式来促进建筑废弃物资源化产业的发展。而在其他国家, 也早有类似的律法出现, 例如美国的康涅狄格州政府会提供利率较低、风险性小的小额创业基金给生产再生资源的企业, 并减免该类企业的部分税费, 如所得税、设备销售税和财产税等^[21]。相应地, 国家应该出台《关于采用PPP模式的建筑废弃物资源化企业税收减免政策》, 减免采用PPP模式的建筑废弃物资源化企业的部分税收。同时还应该出台《关于采用PPP模式的建筑废弃物资源化企业财政补贴制度》, 对采用PPP模式的建筑废弃物资源化企业给予财政补贴及奖励, 积极鼓励建筑废弃物资源化企业采用PPP模式。

由于对再生产品的不熟悉及对其质量的不确定, 很多企业都不敢轻易尝试去购买再生产品, 而这个时候政府的带动性就显得尤为重要。为激励和扶持建筑废弃物资源化企业的发展, 政府需制定相关政策, 如《再生产品购买的相关规定》, 规定政府部门在进行采购时需带头购买再生产品, 拉动再生产品的市场销售, 向大家证明再生产品的质量是有保障的。而在这一方面, 美国、日本等国早已出台了一系列相关政策。例如, 美国法律规定, 各州政府需带头购买再生产品, 国家的审计人员有权根据法律规定对未按规定购买再生产品的地方政府部门进行行政处罚。在日本, 鼓励中央及地方政府部门在购买和使用再生建材方面起表率作用, 以刺激企业增加在建筑废弃物回收方面的设备、技术和项目上的投入^[21]。通过这种方式, 鼓励企业积极开展建筑废弃物的资源化利用活动。

为增加再生产品的使用比例, 政府可在法律中规定工程项目中必须使用建筑废弃物再生建材的种类与比例, 要求公共设施或建筑必须使用建筑废弃物再生建材。目前, 在这一方面, 日本已出台了一系列相关政策。例如, 1991年《资源重新利用促进法》规定, 公共设施或建筑必须使用再生材料;2003年《建筑废弃物再生促进法》明确规定了建筑工程中需要使用的再生建材的范围、种类、数量等;法律明确规定, 未履行义务的企业将受到行政处罚。相应地, 国家应该出台适合我国国情的《建筑废弃物再生促进法》, 法律明确规定建筑工程中需要使用的再生建材的种类、比例及范围, 并对政府和施工单位使用再生建材进行强制要求。这样可以保证PPP模式下建筑废弃物资源化企业的利益, 使得更多的企业加入建筑废弃物资源化行业, 实现建筑废弃物的循环利用, 如图2所示。

制定并实行这些政策有利于PPP模式下建筑废弃物资源化产业的发展, 通过实行分类回收和提高掩埋费的政策, 可以大量减少建筑废弃物资源化企业的工作量, 通过减免税收的方式可减少PPP模式下建筑废弃物资源化企业的支出, 同时通过奖励及财政补贴、增加建筑废弃物再生产品的销售等方式, 可以增加采用PPP模式的建筑废弃物资源化企业的收入, 吸引私营部门的进入, 促进PPP模式与建筑废弃物资源化产业的发展。

如今世界各个国家都刮起了一阵PPP的热潮, 大家纷纷将PPP模式引入各个行业, 而PPP模式与建筑废弃物资源化产业的结合, 既是社会发展的趋势, 也是经济发展的必然选择。公共部门与私营部门相结合, 既充分发挥了其各自优势, 又弥补了其中不足, 促进了建筑废弃物资源化产业的发展。本文针对如何促进PPP模式下建筑废弃物资源化产业的发展提出了一些相关的政策建议, 希望能有助于PPP模式的建筑废弃物资源化产业的进一步发展。