1 引 言

《关于工程分包的法与经济学分析》一文揭示了我国建筑业在工程分包中存在的矛盾和问题，以及由此引发的“一系列令人难以置信的怪现象”，也就是所谓的“工程分包困局”。受此启发，《建筑业“工程分包困局”初探》(以下简称《初探》)对相关理论问题进行了初步梳理和探究。分析结果表明，为了对“工程分包困局”做出合理的解释，需要超越古典政治经济学，引进交易成本的概念。要走出“工程分包困局”，不仅要考虑有第三方强制力量参与的公共制序(public ordering)，还要考虑交易各方当事人之间直接形成的私人制序(private ordering)。

作为《初探》的延续，本文从建设单位、建筑企业与建设项目的三方耦合关系出发，在微观层面上探究困局中存在的突出问题。我们的问题是：为什么世界500强的大公司甘愿放下身段，与各种小公司在同一平台上竞争?为什么受诟病的“包工队”模式能够长期存在且禁而不绝?政府取消了对分包的限制，就能彻底解决这些问题吗?

2 从建设项目的三方耦合关系看问题的复杂性

《初探》一文指出，工程分包问题可以归结为自制或外购决策(make or buy decision)，也就是建筑企业的纵向边界问题。这里需要进一步指出的是，科斯和威廉姆森的研究对象是通用汽车和费雪车身之类的制造业厂商，而建筑企业的情况要复杂得多。

作为建筑业的基本生产单元，建设项目可以看作是建设单位和建筑企业这两种常设性组织的临时性配置(temporary configuration)。如图1所示，建设单位是项目的发起者和资金提供者，建筑企业是项目的资源库(resource base)。围绕着建筑产品的生产和交易，建设单位、建筑企业和建设项目之间形成了相互关联、相互影响的耦合关系。

图1 建设项目三方耦合关系与项目治理的两个层次   

(实线表示常设组织之间的关系，虚线表示常设组织与项目的关系)

总包商在建筑业的生产供应链中处于承上启下的关键环节，在项目采购(垂直治理)和工程分包(水平治理)中分别扮演不同的角色。在项目采购中，总包商是建设单位的一级供应商(first-tier supplier)，属于矛盾次要的方面；而在工程分包中，总包商是专业分包商和劳务分包商的上游企业，成为矛盾的主要方面。由于总包商在项目治理中的双重身份，工程分包中出现的许多问题都可以在项目采购环节找到原因。因此，研究工程分包问题时，只考虑总包商和分包商之间的关系是不够的，还要考虑建设项目的三方耦合关系以及垂直治理对水平治理的影响；不仅要考虑资产专用性和交易成本，还要考虑规模经济和生产成本。

3 从资源库的不足看总包商的“大而不强”

“工程分包困局”中的一个突出问题是：世界500强的大公司与各种小公司在同一平台上，围绕同一项目激烈竞争(7页)。照理说，能够跻身于世界500强的企业应该并且能够凭借其超强的竞争力获取超额利润，为什么我国的建筑企业做不到这一点呢?从基于资源的观点(resource-based view)来看，企业的竞争力不强，可能是企业资源方面出了问题。

基于资源的观点属于战略管理的范畴；它以资源异质性和不可模仿性假设为基础，在建筑企业纵向边界的问题上和交易成本理论有较好的互补性。该理论大体上可归纳为以下几点：(1)资源的价值在于其创造经济租金的能力。(2)企业的竞争力取决于它所拥有资源的性质。如果这些资源不仅有价值，而且是稀缺和难以复制的，就有可能为企业带来持久的竞争优势。(3)对于企业来讲，不能与其核心能力相匹配的资源是没有价值的。如果拥有某种资源会使企业受损，它对于企业的价值就是负的。(4)企业不应该拥有没有价值或价值为负的资源，而对资源的舍弃则意味着企业规模的缩小。

作为建设项目的中心资源库，总包商需要承受来自上游和下游的双重压力。在转型期的特殊背景下，我国的总包商还要面对更多的问题和挑战。一是资金短缺的问题。垫资施工和工程款拖欠是压在建筑企业头上的两座大山。在农民工欠薪治理成为政治问题的背景下，总包商必须及时向下游支付工程款，而对上游的追索却困难重重，因而饱受资金短缺之苦。大型总包商是公共工程项目的主要承担者，而垫资施工和工程款拖欠问题在此类项目中尤为突出。因此，在这方面受害最深的往往是大型总包商。二是一线劳动力的质量问题。随着管理层和作业层的分离和农村剩余劳动力的大量释放，建筑业一线劳动力的资源结构发生了巨大变化。由于劳务市场和劳务分包公司本身存在的问题，形形色色的“包工队”实际成为建设项目的主要“劳动力资源库”。“包工队”普遍存在结构松散，人员流动性强，缺乏归属感和职业忠诚度，工人的权益和素质没有保障等问题，其质量自然无法令人满意。然而在现有条件下，所有的总包商，无论大小，都不得不靠这样的一线劳动力来完成工程项目。在这方面，即便是具有工程兵和铁道兵背景的大型企业也没有优势可言。既然大型总包商在资金和劳动力这两个基本生产要素上都不占优势，就只能和中小企业在同一平台竞争。从表1可以看出，在产值利润率上与小型企业相比，大型总包商并不占优势。三是资质挂靠造成的市场准入制度失灵。无论是从业人员与企业之间的挂靠，还是企业与企业之间的挂靠，只是在项目资源库中注入一些水分而已，不会对企业竞争力和产业结构的改善产生任何正面作用。企业信息失真和过度竞争的结果往往是“劣币驱逐良币”。

4 从包工头的双重角色看“包工队”模式的顽强存在

“工程分包困局”中的另一个突出问题是：工地上90%的作业人员都是与企业没有劳动关系、不受企业管理的“包工队”(7页)。既然“包工队”模式多次被列入整治和取缔的清单，为什么未能按照政府给出的时间表退出历史舞台，而是继续在劳务分包中充当主角呢?从项目治理的角度看，“包工队”模式的顽强存在与包工头有很大关系。

在项目组织研究领域，最具挑战性、也最引人入胜的问题在于建设单位、建筑企业和建设项目之间的三个界面。项目组织的界面治理离不开经纪人(broker)和管家(steward)这两种角色。前者是企业的“看门人”(gatekeeper)，负责组织间的关系协调；后者负责企业内部的关系协调，以确保对项目的资源供应。在我国建筑工程分包的情境中，包工头既是包工队的组织者，又是总包商和一线工人之间的中介，值得仔细考察。

表1 总承包建筑企业的产值利润率（%）

为了解释“包工队”模式受诟病却禁而不绝的问题，不妨从反面考虑一下：当前的建筑业离开了包工头又会如何?首先，对于一线工人个体来说，包工头有两方面的优势，一是基于乡缘关系的组织能力和信用能力，二是在重复交易过程中形成的人脉网络和谈判能力。离开了包工头，“包工队”原本松散的结构就会彻底瓦解。其次，包工头在总包商和一线工人之间形成“缓冲区”，在很大程度上掩盖了企业与工人之间的劳动关系。离开了包工头，总包商就必须和一线工人直接打交道，不仅会增加管理成本，还会增加劳资冲突的风险。高楼万丈平地起，固然离不开建设单位投入的资金和总包商投入的各种资源，但归根到底还是通过一线工人一砖一瓦的努力建造起来的。在新型产业工人队伍尚未形成，正规劳务企业的能力严重不足的情况下骤然取缔包工头，“包工队”模式将不复存在，恐怕会带来更大的混乱。

随着老一代农民工返乡意愿的增强，以及新一代农民工价值观和就业意向的改变，建筑业劳动力供不应求的矛盾将愈加突出。一线工人年龄偏大、文化水平偏低、流动性强，法制和安全意识不强等问题在短期内恐怕无法得到彻底解决。这种低水平的劳动力资源由谁来组织更合适?与总包商和正规的劳务分包企业相比，包工头在这方面具有比较优势。如此看来，由包工头主导的“包工队”模式尽管存在诸多弊病，在当前条件下却不是“最差的”选择。在建筑业用工方式的变革过程中，将包工头内化为总包商的经纪人，不失为一种可供选择的方案。

5 结 语

从字面看，工程分包只是总包商和分包商之间的事情，实际上问题没有这么简单。与制造业相比，建筑企业的纵向边界问题要复杂得多。工程分包中出现的许多问题都可以在项目采购环节找到原因。如何走出“工程分包困局”的问题，是一个值得花大气力研究解决的“真问题”。

“工程分包困局”的根本原因在于我国建筑业在转型期存在的一些结构性问题，例如垫资施工和工程款拖欠造成的资金短缺，一线劳动力的质量不高，资质挂靠造成的信息失真，企业在组织一线工人方面的能力不足等。这些问题严重削弱了总包商的竞争力，并且使饱受诟病的“包工队”模式得以继续存在。不解决这些问题，即使政府取消了对分包的限制，也未必能真正走出困局。实际上，在深化“放管服”改革的背景下，2020年底出台的《建设工程企业资质管理制度改革方案》已经放宽了对企业资质的要求，相当于放松了对分包的限制。

“工程分包困局”的出现不是偶然的，它是我国建筑业在转型期特定条件下的特殊产物。摆脱困境的出路在于彻底解决上面提到的一些结构性问题。研究和解决这些问题，不仅需要微观层面的分析，还要从历史的角度出发，在市场和行业的层面上做进一步的探讨。