城市更新治理又可称之为Urban Renewal，其概念于20世纪70年代提出，之后得到全世界的广泛认可。现阶段，城市更新治理主要包括客观物质实体更新和社会生态空间更新两个方面内容。城市客观物质实体更新主要指基础设施等建筑硬件拆除、重新建设或者改造；城市社会生态空间更新主要指对社会网络结构、人们心理定势、文化视觉环境进行改造。

自20世纪90年代末以来，城市更新治理主要采用政府主导、开发商主导、混合式3种模式，在一定程度上改善了城市居民的生活条件，为城市发展营造了良好的环境。但在当前经济发展放缓的“新常态”下，逐渐产生了许多问题。本文主要对目前城市更新治理模式进行总结分析，并提出城市更新改造运作方式的改善对策。

政府主导更新治理模式主要是以政府为主导、国有企业为执行方的城市建设行为。在该治理模式中，国有企业平台类似于政府的派出机构，是一种非完全独立的法人实体，政府实际上是城市更新治理的责任主体。近年来，随着宏观经济发展放缓所导致的财政收入减少、国家宏观政策调控、政府债务风险和金融系统的控制力度加大等社会经济大背景的变化，直接影响了城市更新治理过程。城市更新增加了政府经济债务压力，因此经常因财政问题打乱了城市更新的计划安排，使城市更新难以为继。

开发商主导更新治理模式主要是由开发商为主导的城市建设方式。在城市更新过程中，开发商根据自身利益诉求，对项目进行规划设计、确定安置拆迁以及开展商业运营管理等城市更新建设活动。开发商以追求经济效益为首要目标，经常出现减少或拖延配套设施建设、增加容积率、避开拆迁难度大的区域等现象，导致城市配套设施严重不足，城市更新治理失控，影响了城市更新的计划安排，降低了城市的整体宜居品质。

混合更新治理模式主要是以增加城区更新治理资金投入为目标，通过行政手段，鼓励相关利益方（产权单位和产权个人共同出资）参与城市配套功能修补、旧房出新、景观整治等建设活动。在混合城市更新治理模式中，政府、相关利益方均为出资方。虽然此治理模式可以在一定程度上减轻政府资金压力，但是由于受到利己思想的影响，多数出资单位、私人业主拒绝出资，最终资金压力仍然落到政府方面，致使城市更新治理计划无法顺利开展。即使出资单位、私人业主正常出资，由于城区更新治理大多为公共领域，无法有效界定区域改善后商业收益的公共性、私有性，而收益权的模糊也极易导致更新治理成本外溢。

在当前“新常态”发展背景下，无论是由政府或开发商主导的一元治理模式，还是混合更新治理模式，都存在问题。因此，在面对更加开放、多元化的城市更新治理时，城市更新要在多个决策主体参与的基础上，结合城市规划，积极协调不同参与者，促使其达成一致意见。即转变以往围绕更新治理技术开展的单一治理活动，以维护地区发展整体利益为切入点，积极参与到政府、开发商、相关利益方等各决策主体间的相互竞争、博弈过程中。同时以沟通式规划、协作式规划为主要手段，提高各相关利益方的参与意识。从自身、参与方两个方面出发，构建完善的多主体参与的决策机构，建立高效的沟通渠道和协作机制。

在协作机制构建过程中，政府部门应以进一步规范城市更新治理各参与方行为为目标，主要体现在：(1)以不完善市场为管理要点，重新定位自身在城市更新治理中的角色，避免直接参与不完善市场；(2)为不完善市场中参与改造主体提供秩序保障，以法律手段为重点，选择更加公开、透明的双向竞争模式，保障参与规则的公平性、合理性、科学性；(3)对集体、个人、开发商的行为进行全方位约束，进一步明确城市更新目标。政府可督促各街道或乡镇等基层部门，主动承担自身监督责任，对集体、个人、开发商义务承担情况、权益行使情况进行全方位约束，避免政府直接介入不完善市场机制对城市更新治理效率的影响。

现代城市是由民间组织、个体、家庭、社区、非政府组织、开发商、政府机构组成的综合产物，政府积极介入虽然可以在一定程度上激发个人积极性，但也会增加公共建设压力，甚至出现强势地方政府与极端利己主义两极分化局势。因此，借鉴目前城市更新治理模式经验，结合相关利益方参与的实际需求，地方政府可以引入新型治理模式，即城市更新利益共同体模式。这种模式主要是以产权为纽带，将不同行动者的角色进行详细划分，以外部性成本内部化处理为目标，在合约的约束下，促使政府、开发商、个体形成风险共担、利益共享系统。

具体而言，利益共享系统主要是在既定城市更新治理范围内，在不考虑更新治理成本的情况下，以政府为主导，开展城市基础设施、公共服务设施维护作业；而旧房屋改造、重建则由开发商、产权人依据一定比例投入。同时，在扣除对原产权人产权补偿、房屋回购成本的基础上，最终产生多余商业面积，通过出租、出售方式获取利润，作为对原产权人、开发商的回报。通过利益共享、风险共担模式，可以将城区更新治理成本和收益内部化，同时兼顾公共利益、私人利益。

在允许个人、集体、开发商适度参与城市更新改造项目或具有公共利益性质的非住宅用地功能升级项目的基础上，考虑项目实施后对周边城市整体影响，可以进一步完善政策实施工具。如通过开发权转移、设定区域保障住房贡献率等方式（开发权转移称为Rransfer of Development Rights，其主要指业主将受到规划控制而无法实现的部分虚拟开发权，以有偿转让的方式，转让给规划当局所允许地块。在开发权转移制度应用过程中，政府也可以借鉴美国在20世纪60年代财政危机时期提出的区域奖励政策，针对现阶段我国公园、城市广场等公共设施建设资金不足及业主、出资单位参与积极性不高的情况，通过允许出资单位建设更高楼层、为业主提供更多私有面积等手段，为个体、出资单位提供一定补偿，以便为城市更新利益共同体模式长效运行提供保障），从根本上解决现有公共设施成本负担不均等问题。

虽然通过开发权转移、区域保障住房贡献率等奖励制度，可以在一定程度上增加城市公共空间，减轻城市更新治理中政府负担，但是由于上述政策均是在保护出资方私有财产的基础上实施的，为争取更多权益，极易出现开发空间泛滥零碎、公共设施被设置在公众无法进入的地区、财务奖励缺乏存在价值等问题。为了避免发生上述问题，在开发权转移、区域奖励制度实施过程中，政府部门可以城市中心开发权密度为依据，设置严格的约束、管控制度，并结合税务减免、延长还贷期等多种方式，逐步形成具有正面效果的开发空间。

城市更新是城市重建、改造、延续、再生的过程，涵盖了城市重建、城市更新、城市振兴、城市再开发、城市再生等多个环节。因此，针对“新常态”下城市更新治理模式的弊端，相关政府部门应立足我国整体社会运行机制，从城市更新进程入手，选择恰当的城市更新治理模式，为城市更新治理绩效提升、城市可持续发展提供有力的支撑。