0  引言

        土地作为人类赖以生存和生产的重要资源，是一切经营活动的承载和经济发展 的基础，然而人口众多且土地资源相对稀 缺也是我国的基本国情。近年来，随着城 市经济发展、城市化快速推进以及城市人 口数量攀升，城市土地尤其是住宅用地稀 缺问题日益凸显。深圳、上海等地已明确 提出无新增规划用地，城市发展思路向存 量规划转变。

        规划方式转变源于土地利用模式的改 变，面临的最大挑战是“产权”问题[1]， 带来的是空间资源配置中土地产权 和交易成本的变化[2]。回顾我国城市 更新历程，无论是政府主导还是依 靠市场力量发挥资源配置作用，旧 居住区的城市更新因各种原因导致 利益分配不均，出现“拆不动”现 象，项目长时间停滞不前。该现象 的本质是因为交易成本过高，造成 市场失灵，缺乏完善的“规则”。 因此，如何降低旧居住区城市更新 中的交易成本，进行合理的资源配 置是亟需思考的问题。

1  交易成本理论

1.1  概念

        交易成本理论是新制度经济学的核心范畴和理论基 础。交易成本指进行交易活动中所需耗费的成本。其思想 最早由科斯(Coase)提出，阿罗(Arrow)作为第一 个使用交易成本术语的人，将其定义为“利用经济制度的 成本”，即经济制度的运行费用[3]。此后，新制度经济学 家威廉姆森(Williamson)提出交易成本的作用相当于 物理学中的“摩擦力”，是经济系统内因交易所产生的摩 擦成本，交易成本过高会阻止交易的发生和生产规模的扩 大[4]。因此，交易成本概念的产生为人们提供了一个观察 经济社会问题的全新视角。作为衡量不同组织模式的优越 性或组织制度的有效性工具，不同组织模式的效能可直接 或间接地反映在交易成本上[5]。同样，一个完善而规范化 的组织制度也能为交易活动提供保障，从而有效降低交易 成本。

1.2  交易成本理论下的旧居住区城市更新

        交易包括以买卖活动为主的经济交易，同时也包括 为建立和维护经济交易的一系列社会交易，如信息搜集、 行政审批、协商谈判和制度管理等，这些行为都以花费时 间、精力、人力、物力或金钱等方式消耗社会资源，而这 些资源的消耗就是交易产生的成本。城市更新项目的实施 是一个不断“交易”的过程，旧居住区城市更新项目相对 复杂，无论是政府主导还是市场主导，旧居住区城市更新 难以推动是不争的事实，而导致旧居住区城市更新失灵的 最根本原因是产权过度分散，以至于无法形成统一的标 准。推动项目存在的“摩擦力”非常大，即存在高昂的交 易成本。因此，分析导致城市更新项目中交易成本产生的 原因及影响因素是有效推进旧居住区城市更新的基础。

2  旧居住区城市更新中交易成本影响因素分析

2.1  利益相关方因素

        在交易成本理论中，交易者的“有限理性”和“机会 主义行为”是导致交易成本产生的主要原因。旧居住区城 市更新虽然涉及的利益方纷繁复杂，但最主要的利益相关 者大体上可分为：以公共利益为主的政府、以商业利益为 主的开发商和以自身利益为主的产权人。出于追求经济利 益的目的，可将政府、开发商和产权人看作是追求利润最 大化的“经济人”。在旧居住区城市更新中，从项目意见 征集到回迁安置全过程，彼此间不断发生“交易”，即通 过资源交换达到各自利益诉求。

2.1.1  有限理性

        1)政府在城市更新中担当决策者和政治干预者的角 色。通过出台政策，制定法律法规、规划或作为项目执 行者参与城市更新项目。由于城市更新项目涉及利益方众 多、产权分散等特性，项目不确定性较高，无法完全预测 项目运行过程中可能存在的风险。基于有限理性，这套运 行机制并不能保证城市更新项目可无矛盾地开展。

        2)开发商在城市更新中担当整个项目的推动者和实施 者的角色。开发商的目的相对单纯，即通过降低成本及增加 项目利润以实现利益最大化。但基于有限理性，在项目前期 并不能完全预测项目实施过程中的风险。无论与政府还是与 产权人签订的合约，文件中的条款总是不完备的，为弥补契 约中的“缺口”，开发商可能付出高昂的交易成本。

        3)产权人在城市更新项目中是主动或被动的参与者。 由于房屋被拆除，生活利益受到影响和威胁，因此开发商 和政府需保证其生活或生存的利益。然而，对于产权人来 说，自身对政治实质、决策程序及相关法律的认知能力有 限，因此无论是拆迁条件的协商，还是最后协议履行过程 中都可能存在不确定性。这些风险导致赔偿并不一定能弥 补产权人的损失。

2.1.2  机会主义行为

        1)政府  从“经济人”角度解释，政府的目的是为了维 护社会利益最大化。但在诺斯悖论的描述下，政府的行为是 双重的，可能增进社会利益，也可能损害公共利益[6]。政府 也是由个人组成，因此，在行使权力过程中不能完全排除 因个人利益产生的机会主义行为。随着简政放权，个人活 动的空间和权力都有所扩大，政府拥有资源控制权、审批 权等一系列权力，在制度供给中起主导作用，这些既是政 府维护公共利益的武器，也是其追求个人利益可依赖的资 本(见图1)。

        2)开发商  追求自身利益是开发商行为的根本动机。 虽然有来自道德、制度、市场等多方面约束，但商业利益 在面对利己与利他关系时难免存在机会主义行为。从成本- 效益的角度分析，一方面，会尽可能通过模糊拆迁条款、 延缓各类款项支付、尽量回避回迁安置问题等方式，节约 拆迁成本;另一方面，利用核心区位土地资源，通过提高 容积率等方式进行高强度开发，带来巨大商业利益，导致 现实中商业利益群体的侵权行为或造成社会利益的损失 (见图2)。

        3)产权人    在三者中，产权人最符合“经济人”特 征。拆迁对于房屋所有者来说，有两方面好处：①改善现 有住房条件及获得更新项目提供的公共服务设施;②获得 拆迁补偿。在我国目前的经济发展阶段，大多数人仍以满 足自身生存基本需要为主要行为目的，总体道德水平较 低。作为大多数产权拥有者，他们的目的很单纯：房产作 为博取城市发展红利的“筹码”，凭借所有权尽可能获得 最大化拆迁补偿(见图3)。

2.2  交易特征因素

        由于旧居住区城市更新中交易者的“有限 理性”和“机会主义行为”，带来严重的合约风 险，导致交易成本的产生。要探究影响交易成本 高低的原因，还需结合交易本身特性，即资产专 用性和交易的不确定性。

2.2.1  高度资产专用性

        对于交易中的投入，专用性越强则改用于 其他用途的可能性越低，尤其对于高度专用性资 产来说，一旦投入便会成为沉默成本。首先，在 旧居住区城市更新项目中，更新项目一旦立项， 项目用地上的待拆迁旧住宅便会投入到城市更新 项目中，注定面临拆迁的结果。在整个项目进程 中，各利益相关方投入大量的时间、精力、财产 及人力，还包括各种具有很强针对性的文件合 同、设计文案等，是不可再利用的。旧住宅城市 更新涉及大量专用性资产投入，因此，即使出现 矛盾冲突，任何一方仍有强烈意愿不惜增加投入 将项目进行到底。

2.2.2  较大不确定性

        1)政策导致的不确定性  发展阶段不同，城 市更新的目标与方式不同，因此，城市更新政策根 据现状发生变化。以深圳市为例，从《深圳市城市 更新办法》出台至今，旧住宅区拆迁改造的立项门 槛从2009年的建筑面积、业主人数双“2/3”同 意，到2012年双“90%”以上业主同意，再到目 前需100%业主同意。对于已经立项的城市更新项目，不断变化 的政策导致不适应性，对各参与方都是极大挑战。

        《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590 号)明确房屋征收适用于政府公共利益，但未规范由市场谈判 方式进行的房屋拆除和搬迁，缺乏强制拆迁的法律程序和补偿 标准规范，钉子户问题难以解决。目前各城市出台的城市更新 政策由于缺乏拆迁赔付标准，也未给出具体操作流程与管理办 法，因此直接回避了市场化主导的旧居住区城市更新，明确提 出审慎拆迁改造。这些政策，表面上规定了旧居住区的改造方 式，但实质与城市发展的客观要求、市民的生活需求相距甚远[7]。 缺乏明确的政策指导，旧居住区城市更新仍没有一个清晰、有 效的治理模式。

        2)交易者导致的不确定性    旧居住区城市更新最大的不 确定性主要来自拆迁过程。旧住宅不同于旧工业区、城中村改 造。旧工业区产权主体比较单一，谈判协议较易达成;城中村 改造中，村集体和宗族势力在拆迁协商过程中发挥了很大作 用，因此获取城中村的土地相对容易。而旧居住区中，都是相 对“独立”的个人，因此无论是前期的拆迁意愿征集还是在拆 迁协商过程中都很难达成统一。拆迁协议的谈判耗费大量时 间、精力与财力，也是造成交易成本高的主要原因之一。

2.3  交易环境因素

2.3.1  少数交易

        作为资产的拥有方，业主在交易中处于垄断地位，尤其 在“全体决”的拆迁补偿协议确定方式中。只要少数业主拒绝 拆迁补偿协议，项目就无法实施，“少数派”可采取“拒不签 约”的方式向项目实施者“漫天要价”，导致整个项目陷入烂 尾状态。《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关制度条例 约束“土地征收”行为，使存量土地获取时产权人的权利可以 被保护，但有时看上去是对产权的高度保护，其后果可能是高 昂的交易成本。

2.3.2  交易气氛：互相冲突

        政府、开发商及产权人在城市更新过程中围绕利益形成的 三角冲突与博弈[8]主要表现如下。

        1)政府与开发商之间是合作基础上的冲突关系    政府通 过土地批租、房地产开发等方式从开发商处获取改造的资金来 源;开发商通过优质区位土地再开发获取利益。双方凭借各自 利益诉求达成联盟。但项目实施过程中，开发商逐利的本性使 城市更新中出现各种社会问题，同时，政府政策的频繁调整也 增大了商业利益群体的风险。

        2)政府与产权人之间是相互依赖基础上的冲突关系  政府 的合法性来自民众的认可，民众也依赖政府提供各类公共服务 以实现利益诉求。然而，拆迁补偿政策变动频繁、民众利益受 损是旧居住区城市更新中的常态;产权人利用“拖延战术”换 取更多利益的现象也屡见不鲜。

        3)开发商与产权人之间是不信任的冲突关系  双方的互动过程是基于互 不信任的基础上展开的。从开发商角度，产权人作为资源拥有者，由于资源 的特殊性导致垄断;从产权人角度，开发商唯利是图，在开发过程中尽可能 节约成本，占用公共资源，损害产权人利益。政府、开发商与产权人之间的 关系如图4所示。

3  旧居住区城市更新中交易成本控制

        旧居住区城市更新过程中所产生的交易成本受很多因素影响，要控制其 中的交易成本应做好以下工作。

        3.1  完善制度建设 旧居住区城市更新中制度的不稳定性是导致交易成本较高的主要原因之 一。其中很大一部分交易成本来自信息不对称、交易氛围不信任等因素，一个 合适的制度能尽量减少这类因素对城市更新的影响，提供更多的“剩余”，即 节约交易成本[9]。解决交易成本的核心问题之一在于制度设计，即寻找实现最 有规划的制度途径，把权利赋予珍惜它且能创造出最大利益的一方。

        1)从“钉子户现象”层出不穷到现在的“一栋楼倒下，亿万富翁站起 来”，政府要做的不仅是提高立项门槛，而应通过“限定同意率”等方式将 产权人中的极端“反对者”转化为“同意者”，这也是城市更新发展中保障 社会利益的一种合理手段。

        2)应明确相应的实施规则，如制定完善且多元化的“拆迁赔付标准”， 避免开发商逐利的机会主义行为及产权人的漫天要价。没有一个明确的标准 和赔付方法，交易双方的协商空间过大，易导致利益纠纷不断。

3.2  强化社区治理

        强化社区治理可解决旧居住区产权人过于“独立”的问题，它所带来 的行政与各类交易成本最低。社区自主治理不仅可由居民自主提出城市更 新的要求，同时通过社区的力量也可有效避免产权交易价格不一的现象。 但目前旧居住区城市更新中公众参与的实践仍然较薄弱，因此可从以下方 面进行改善。

        1)社区整体意识的培育  社区成员与社区之间并没有明确的利益关系， 传统的“街道办-居委会”已经出现与新形式不适应的情况。在现有的体制 上进一步加强管理层次，采取民主选举的办法，充分构建社区自治的权利来 源，克服社区认同不足的心理惯性。

        2)鼓励社区NGO等组织的建设  NGO等组织与正式的社区行政管理机 构可形成优势互补，又存在一定的竞争关系，是一种有效解决居民与社区管 理机构之间不信任的方式。

3.3  多样化市场参与

        市场参与是推动旧居住区城市 更新的主要力量之一。不同于增量发 展，旧居住区城市更新涉及政府、开 发商及产权人三方的利益分配问题， 影响市场获利，导致不规范行为发 生。多样的市场参与给开发商带来更 多的获利空间，也是保证其积极性的 方式之一。政府除了通过税收减免、 容积率奖励等“分蛋糕”方式，也可 借鉴美国的“开发权银行”模式，建 立开发权储存和交易平台，利用市场 机制和政府的经济杠杆，在保证社会 利益情况下灵活调控城市更新的开发 强度。

4  结语

        城市更新是目前城市发展的重要途 径之一，为实现政府不干预，建立充分 市场化的城市更新“新常态”，有效控 制其中的交易成本，创造更多的剩余价 值是目前亟需关注的问题。