城市历史文化街区作为承载城市历史脉络的文化遗存, 包含着一个城市从古至今的文化轨迹或某个特殊时期的历史意义, 不仅是城市可持续发展的基础, 也是居民对城市认同感与归属感的重要来源, 有极其重要的存在价值。随着城市的迅速发展, 城市人口快速增加, 城市土地, 特别是位于城市核心区的土地成为稀缺资源。随着旧城改造更新不断进行, 许多保存着城市文明与精神的历史文化街区面临着岌岌可危的局面。在实施历史文化街区的改造过程中, 改造的高额成本对政府财政造成巨大压力, 通常采用以企业为主导的改造开发模式, 而企业运作这类项目的首要目标是确保一定的盈利水平。因此, 如何在旧城改造中实现经济利益与文化保护的平衡已经成为城市规划者、企业与公众等利益各方关注的焦点问题。 国外对于历史文化街区文化遗存的保护经历了三个阶段:“冻结式的建筑保护”、文化街区整体综合再利用与开发以及“改造和转换”, 由从单纯的文物古迹保护到协调区域的综合开发 (譬如引入文化创意产业等) 。在历史文化街区旧城改造中, 我国面临着经济成本与文化保护的矛盾。政府过度依赖房地产开发企业对历史文化街区进行开发改造, 这些企业以经济利益为导向, 不惜破坏历史文化街区文脉, 将其改造为打着历史文化街区招牌的商业街区或旅游景点。此类现象屡见不鲜, 其中的核心问题就是区域的开发强度问题。赵中枢指出, 目前我国历史文化街区改造主要存在资金问题、人口与拆迁问题、容积率问题和历史文化街区保护问题。邓英平认为为保证城市景观整体性而对历史文化街区旧城改造容积率进行政策性控制, 由此带来的容积率调整及协商问题加大了开发商的投资风险。可以看出, 我国目前的历史文化街区开发的焦点问题就是政府与房地产开发企业之间关于开发强度 (通常以容积率为代表) 的博弈。如何在保证房地产开发企业获得合理收益的前提下保护拥有文化价值的历史遗存, 是亟待解决的问题。

1 旧城改造通常的开发强度测算方法

影响开发强度的主要经济因素一般考虑以下几个方面:土地开发成本、建筑造价、房地产售价等。在各项开发强度测算指标中, 建筑容积率是楼盘建筑空间质量的最根本、最核心的指标, 是反映地块上建筑空间疏密的特征量, 是政府对地块开发的首要控制指标, 也是开发商争取效益的首要考虑的问题。所以, 通常用容积率测算代表开发强度测算。 常规的旧城改造容积率测算方法 (表1) 一般分为经验推算类与统计推算类。在制定具体的容积率时, 规划设计院主要是以城市总体规划为依据, 结合具体用地的区域位置、各种项目建设类型等基本条件, 通过分类统计、参照对比的方法规划设计出一定的经验值。 由于上述方法更多考虑功能性的要求, 而没有考虑到具体旧城改造项目实施所需的经济平衡性 (即基于“拆赔比”确定的开发强度) 要求, 因此后续实施项目时, 通常都会对控制性详细规划进行调整 (主要是调整容积率) 。为使规划更贴近实施, 并提升规划的严肃性和科学性, 规划的制定在保障历史文化风貌的同时应充分考虑区域改造在经济上的可行性。 从经济平衡角度测算最低容积率, 常用方法是基于投入产出理论构建容积率测算模型, 本文以范如国提出的房地产开发项目的容积率测算模型为基础, 对历史文化街区旧城改造最低经济容积率的测算, 再结合历史文化街区风貌保护的要求, 对测算结果进行修正和校核, 从而构建出历史文化街区旧城改造开发强度测算模型, 能够弥补上述旧城改造开发强度测算方法不适用于历史文化街区的问题。

2 历史文化街区旧城改造开发强度测算模型构建

2.1 构建思路

因特殊的文化保护与项目开发需求, 和涉及众多利益相关方的诉求平衡, 对历史文化街区旧城改造时, 一方面需要通过理性的经济测算保证土地再利用的科学性, 另一方面需要通过适当的调控方法保证城市拟更新片区历史文化脉络的延续性。综合以上需求, 本文提出以下针对历史文化街区拟更新片区改造的开发强度测算模型:首先, 基于投入产出理论测算出最低经济容积率;其次, 通过评价拟更新片区历史文化价值等级, 对该片区不同地块的历史文化保护价值进行重要性排序, 并基于历史保护重要性等级对容积率进行调整;最后, 综合考虑社会因素、环境因素、政策因素等具体情况, 确定历史文化街区改造的最佳开发强度。下面对本文提出的模型进行具体说明 (图1) 。 表1 常用的旧城改造容积率测算方法 下载原表 图1 历史文化街区旧城改造开发强度测算模型 下载原图

2.2 基于投入产出理论测算最低经济容积率

测算最低经济容积率的理论基础是投入产出理论。该理论的基本原理是通过平衡投入和产出间的关系计算出容积率。其中, 城市拟更新片区开发总投入主要包括土地使用权出让金、土地征用费用、拆迁安置成本、基础设施配套费用、建安成本、其他税费以及一定的利润;开发总产出为所开发物业类型的销售收入。具体推导过程如下: 设定历史文化街区的改造用地面积为A, 地块现状容积率为R₁, 土地出让单价为P₁, 拆迁安置补偿单价为P₂, 建安成本单价为P₃, 其他开发成本单价 (包含基础设施配套费、城市开发税费等) 为P₄, 房屋销售单价为S, 开发成本利润率为r, 销售成本系数为b, 地块最低经济容积率为R₂。 则拟更新片区改造总投入中:地价成本为A·P₁, 拆迁补偿安置成本为A·R₁·P₂, 建安成本为A·R₂·P₃, 其他开发成本为A·R₂·P₄, 销售费用为b·A·R₂·S。拟更新片区改造总产出中:地块销售总额为A·R₂·S。在建设周期较短的情况下, 为简化计算, 暂不考虑贷款利息的影响 (代之相应地提高了销售成本的系数) , 根据投入产出理论, 可以得到下式: 根据式 (1) , 可计算出最低经济容积率R₂: 基于城市总体规划中对拟改造片区土地用地性质的规定, 结合拟更新片区周边类似物业的投入产出费用, 估计居住用地、商业用地、工业用地、仓储用地、公园绿地等不同用地类型的土地投入产出费用, 得出相应性质用地的最低经济容积率R₂ (其中居住用地、商业用地、工业用地的最低经济容积率分别为R₂^居住、R₂^商业、R₂^工业) 。同时, 基于对各地块拟建物业组合的判断, 计算每个地块的最低经济容积率R₂ (各地块的最低经济容积率分别为R₂¹、R₂²、R₂³) 。

2.3 历史文化价值等级评价

本文在中国历史文化名镇 (村) 保护评价因子的基础上, 结合多个历史文化街区旧城改造项目的实际情况, 总结出具有普适性的历史文化价值等级评价指标体系 (表2) 。 运用上述评价指标体系对拟更新片区的历史文化价值进行评价, 具体步骤如下: (1) 根据需要改造的旧街区的具体情况, 赋予各因子相应的权重。可选择头脑风暴法、专家打分法、层次分析法等方法确定权重。 (2) 运用网格法将拟更新片区各地块进行划分, 便于对拟更新片区各地块的历史文化价值进行细致科学的评价。划分微观地块时应尽量方正, 如按照50m×50m的方格进行划分, 但由于地块的不规则性, 严格的方格网划分会产生大量边角及跨越道路的用地, 不利于整体分析, 故在实际划分时应作相应调整。 (3) 运用已赋予权重的指标体系对所划分的微观地块进行打分并排序, 得到拟改造片区内各微观地块的历史文化价值重要性排序。结合拟改造片区实际情况, 将其划分为重点保护用地 (一级) 、一般保护用地 (二级) 和不需要保护用地 (三级) 。

2.4 基于历史文化资源信息调整容积率

综合考虑地块中所包含的各级保护用地的数量, 确定各地块的整体保护价值, 基于各地块的最低经济容积率R₂, 进行容积率调整。调整的原则为:在满足经济可行性的同时, 降低保护价值较高地块的容积率, 通过一定的手段将损失的容积率补偿到保护价值不高的地块上。具体调整时, 可以通过以下方法:

假定地块a为重点保护地块, 地块b为不需要保护地块 (可全部拆除重建) , a、b地块的面积分别为S_a、S_b, a、b地块的最低经济容积率分别为R^a₂、R^b₂。考虑历史文化保护因素后, 需要将a地块的容积率下调为R^a₃, 由此a地块损失的总建筑面积为S^a_失=S_a× (R₂-R^a_损3) 。为保证该旧城改造项目在经济上的可行性, 可以将a地块损失的建筑面积补偿到b地块上, 同时为了不使b地块的容积率过高, 该面积补偿可结合相应的补偿系数i进行调整, 即补偿面积为S_补偿=i×S_损失。则经调整后的b地块的容积率S为

表2 历史文化价值等级评价指标体系 下载原表

2.5 结合其他规划限制因素确定最终容积率

在充分考虑了影响历史文化街区改造时重要的保护价值因素, 并以此为依据调整容积率后, 仍要综合考虑社会因素、环境因素、政策因素等其他因素, 如环境承载力、建筑限高、城市天际线、公共设施配套等具体情况, 最终确定历史文化街区改造的最佳开发强度。

3 模型的案例应用——重庆市十八梯旧城改造项目

3.1 项目概况

十八梯位于重庆市渝中区繁华商业地段, 北邻轻轨二号线站点, 南邻嘉陵江。其核心保护区面积约12万m², 主要街道6条纵横相交, 片区内遗存法国领事馆、“六五”隧道惨案遗址、十八梯171号等重要历史文化建筑。十八梯作为“老重庆”的历史名片, 连接山城上下半城, 其民俗文化与吊脚楼式的“国难房”典型建筑, 是反映老重庆市井生活的重要参照。十八梯作为重庆文化重点保护单位, 与湖广会馆、储奇门、洪崖洞、解放碑、朝天门等共同形成重庆历史文化脉络。十八梯片区可开发面积大, 利用商业价值高, 但民居集中, 周边人流密集, 狭小街道多, 交通环境复杂, 拆迁改造难度大。 通过对十八梯进行调研走访, 基于片区空间环境现状、历史文化资源现状等, 本文将十八梯核心片区划分为A、B、C、D、E五个区域。 表3 十八梯片区地块基础情况 下载原表 表4 十八梯区域房地产开发项目投入、产出数据 下载原表 表5 十八梯核心片区最低经济容积率测算结果 下载原表

3.2 最低经济容积率测算

3.2.1 基础数据搜集整理

(1) 结合实地踏勘、十八梯拆迁前建筑分布图以及上一版片区控规, 统计出5个地块的用地面积、原有建筑面积、地块现状容积率R₁, 相关数据如表3所示。 (2) 投入、产出相关价格数据 通过市场比较法, 以相应的土地出让案例为基础, 评估出该区域可能的土地出让单价 (P₁) , 基于渝中区拆迁补偿标准, 确定拆迁安置补偿单价 (P₂) , 基于市场询价和企业访谈, 确定相应物业的建安成本 (P₃) 以及其他开发成本 (P₄) , 通过市场比较法确定预估的房屋销售单价 (S) , 具体结果如表4。

3.2.2 最低经济容积率测算结果

初步对地块的拟建物业形态进行规划后, 将基础数据带入式 (2) , 得出的5个地块的最低经济容积率, 如表5所示。

3.3 历史文化价值等级评价

首先根据十八梯历史文化特征, 基于历史文化价值等级评价体系与专家打分法 (7名专家) 确定指标体系的权重;其次将5个地块划分微观地块, 对其各项指标进行打分, 得出每个微观地块的综合得分并排序;最后划分等级, 得出十八梯各级保护用地的分布图 (图2) 。 其中具有一级历史文化保护价值的地块得分为3.3~4.0, 具有二级历史文化保护价值的地块得分为2.9~3.3, 具有三级历史文化保护价值的地块得分为0~2.9。

3.4 容积率调整

通过对各微观地块的历史文化价值进行评级, 本文将地块A列为一级保护地块, 地块D与地块B列为二级保护地块、地块C与地块E列为三级保护地块。通过对国内典型历史文化街区的容积率进行分析 (重庆磁器口容积率为0.78;成都宽窄巷子容积率为0.9;苏州古城容积率为0.85) , 则可以确定需重点保护历史文化街区的容积率应在0.8~0.9的范围内。 因此, 有必要将历史文化价值高的地块A的容积率由1.146下调至0.8~0.9的范围内, 同时历史文化价值较高的地块D的容积率也应适当下调, 由1.326调整至0.9~1.0的范围内, 并将损失的建筑面积补偿至保护价值不高的地块C、地块E与地块B。具体的容积率补偿方式见表6。

3.5 拟开发方案

经初步规划确定, 历史文化因素对重庆市十八梯旧城改造项目有显著影响, 故采用历史文化街区旧城改造开发强度测算模型进行容积率测算。 图2 十八梯核心片区各级历史文化保护用地分布图 下载原图 经容积率转移调整与产业规划, 地块A历史文化保护价值高, 现有容积率较低。片区内高历史文化价值等级评分区规划为特色商业与民俗文化产业区, 片区内低历史文化价值等级评分区规划为住宅。由于历史文化保护产生的容积率转移可结合实际情况补偿在地块A内评分较低的区域, 也可以跨区域补偿在评分较低的地块C、E。地块D历史文化等级评分高, 散落有重要的历史文化建筑, 且考虑到南侧嘉陵江城市景观建筑限高与环境承载力的影响, 应开发为低容积率商住结合或作为公共基础设施用地。地块D涉及历史文化因素的容积率调整可补偿在地块B、C、E。 地块B现有容积率低, 开发限制条件小, 且毗邻主干交通线路, 可开发为中高容积率住宅、大型商业综合体或商住结合。地块C现有容积率高, 历史文化价值等级评分较低, 适宜规划为高容积率的住宅或商业区。地块E现有容积率低, 且需考虑建筑限高与环境承载力影响, 可规划为中低容积率商业区。

3.6 案例推广

在本案例的拟开发方案部分, 本文只详述了根据实际情况将转移的容积率在该区域不同地块之间进行调整这一种情况。然而, 在实际应用中, 可容纳容积率转移的方案还有很多。下面将针对容积率调整的可能方案进行推广概述:

3.6.1 地块内部的容积率转移调整

在实际操作中, 应首先基于片区的空间环境现状、历史文化资源现状、经济价值等因素对旧城改造片区进行初步地块划分, 再针对每一地块进行二次微观划分 (片区环境复杂或面积较大的可进行多级划分) , 以满足历史文化价值评价体系的评分要求。因此一级划分地块拥有相对独立的属性, 可将由于历史文化价值评价结果而确定转移的容积率补偿到该地块内历史文化价值相对较小的位置。采用地块内部的容积率补偿方法, 可以最大限度地保留该地块的原有属性, 便于后期规划利用。 表6 十八梯核心片区容积率转移补偿 下载原表 表7 十八梯核心片区容积率对照 下载原表

3.6.2 片区内部的容积率转移调整

在一级地块划分的基础上, 将由于历史文化价值评价结果确定转移的容积率补偿到同一片区的其他历史文化价值相对较小的地块中。使用该方法可以在片区内部更好地实现资源整合。

3.6.3 片区外部的容积率转移调整

在实际操作中, 有些时候可能会产生本片区无法接纳容积率转移的情况, 也可以考虑将由于历史文化价值评价结果确定转移的容积率补偿到此片区外的其他地区。在实施此种转移的过程中, 应考虑补偿地区土地价值、开发成本等实际经济问题, 以保证开发商、相关公众等利益群体的合理诉求得到最大限度满足, 防止产生新的社会矛盾或经济问题。

4 结论

目前我国历史文化街区旧城改造主要是政府引导下的企业主导模式, 在确定开发强度时, 通常将经济因素优先考虑, 其会导致更新改造区域由于开发强度过高丧失历史文化价值。因此, 应系统平衡历史文化风貌保护的要求和项目开发经济性的要求, 在确定片区开发强度的过程中, 应首先基于投入产出理论确定最低经济容积率。该经济容积率综合考虑成本、费用、利润等经济因素, 是开发商能够接受的最低开发限度, 为容积率调整的基础。同时应通过历史文化价值等级评价, 将片区土地历史文化价值进行分解识别, 形成基于历史文化价值评价的等级分区模型。再结合基于投入产出理论的最低经济容积率进行容积率调整, 最终形成有实际指导意义的最终容积率方案。历史文化街区旧城改造容积率的确定不能生搬硬套, 应根据当地实际灵活处理。最终容积率的确定需要结合改造片区实际情况与容积率限制条件。整体开发方案的确定同样需要结合当地实际需求。 本文提出的基于历史文化因素容积率确定模式, 与基于经济因素的容积率确定模式可相互均衡, 因地制宜地满足历史文化街区旧城改造中各方利益需求, 为旧城改造规划方案的确定提供指导。此外, 历史文化价值等级评价体系将直观展示街区内部不同位置的历史文化价值, 帮助规划者或企业形成详细的具体产业规划, 合理安排特色民俗区、中心商业区、住宅等不同种类物业。