基于海绵理念的落实具有系统性、综合性、长期性等特点，2015年以来，财政部、住建部、水利部先后在全国30个城市开展国家海绵城市建设试点，探索可复制可推广的海绵城市建设及管控经验。厦门将海绵城市建设与城市行政审批制度改革相融合，探索形成了一套贯穿建设项目全过程的海绵城市管控机制^[1]。本文择取厦门海绵城市建设各阶段管控要素，总结全过程管控的做法和经验，提出改进方向，以期为其他城市海绵城市建设项目的审批审查提供借鉴。

作为一种新型的城市发展方式和开发理念，海绵城市建设不是一个单纯的工程建设，而是一项需长期贯彻才能产生成效的城市转型进程，没有所谓的“海绵城市建设工程”，有的是“落实海绵城市理念的建设项目”^[2]。试点建设期间，由于时间紧迫、任务繁重、缺乏建设经验等因素，试点城市均成立了由市领导挂帅的海绵城市建设领导小组及办公室，统筹协调各部门、各专业，采用开辟绿色通道、特事特办的方式推进试点项目建设。这种项目推进模式简化了手续流程，缩短审批时间，但不具备推广性和延续性。开展海绵城市建设项目全过程管控，通过建立健全规划建设管控制度，将海绵城市理念融入建设项目立项、设计、建设、验收等常规项目建设全过程审批程序，形成环环相扣的项目常态化管控体系。

厦门建立严格的海绵城市规划编制体系，以径流控制指标为核心建设指标，随法定规划的编制逐级传导。总体规划层面，对全市海绵城市建设径流控制目标指行分解，按管理单元确定分区海绵城市建设径流控制指标；片区规划层面，通过控制性详细规划或系统化实施规划对指标进行传导和优化，科学确定各地块径流控制指标，为建设项目海绵城市管控指标的下达提供了依据。

厦门在试点建设各项技术研究的基础上，先后发布《厦门市海绵城市建设技术规范》《厦门市海绵城市建设建筑材料技术标准》《厦门市海绵城市建设技术标准图集》《厦门市海绵城市建设绿地设计导则》《厦门市海绵城市建设方案设计导则》《厦门市海绵城市建设工程施工图设计导则及审查要点》《厦门市海绵城市建设施工与质量验收标准》《厦门市海绵城市设施维护及运行标准》《厦门市海绵城市建设工程评价标准》9项本地技术文件，为建设项目各个阶段的海绵建设管控提供了技术支撑。

厦门在“多规合一”试点过程中，建立形成全市统一的信息化平台，强化了部门之间的协同互动，重新设计跨部门审批流程，形成立项用地规划许可（社会资本项目为项目备案及报建阶段）、工程建设许可、施工许可、竣工验收4个阶段。平台采用分阶段并联、分主线并行的审批模式，大大提高了审批效率^[3]。以“多规合一”审批机制为载体，在不增加项目审批环节的情况下，将各项管控权责细分到各建设节点和各相关部门，构建完善的海绵城市建设全过程管控体系。

全过程管控对象涵盖全市范围内具备海绵城市建设条件的新、改、扩建工程建设项目。对于不具备海绵建设条件的项目，列入“厦门市建设项目海绵城市管控豁免清单”，具体包括以下10类：(1)人行天桥工程；(2)加装电梯工程；(3)海堤护岸工程；(4)地下连通通道工程；(5)轨道交通地下工程；(6)机动车道下单一管线新建或改建工程；(7)项目经过地质勘查确认不适宜进行海绵城市建设的区域；(8)应急抢险工程；(9)保密项目；(10)因建设环境、内容、功能等因素制约而不能完全遵循海绵城市建设管控指标的项目。对于豁免项目，在建设项目用地选址意见书、用地规划许可证等审批文件中载明“海绵城市建设管控指标不作强制性要求”，不纳入全过程管控范畴。

海绵城市建设项目包含财政投融资建设项目和社会投资项目，社会投资项目又分为核准类和备案类，结合各类项目行政审批要素的区别，按照“指标下达、方案指导、设计审批、施工抽查、竣工核查”的顺序进行全过程管控。流程见图1～图3。

(1）指标下达。财政投融资工程建设项目、社会投资核准类项目通过“多规合一”信息平台完成项目策划后，发改部门将海绵城市建设要求写入项目可行性研究报告联评联审会议纪要。立项用地规划许可阶段，对于划拨或出让用地项目，资源规划部门在建设项目选址意见书和规划设计条件中直接明确具体的管控指标；对于自有土地项目，资源规划部门在办理规划条件核定时明确海绵城市建设管控指标。

社会投资备案类建设项目，资源规划局在办理土地出让手续时，将海绵城市建设指标直接写入土地使用权出让合同。

(2）方案指导。工程建设许可阶段，建设单位应按照《厦门市海绵城市建设方案设计导则》的要求，编制海绵城市方案设计，作为申请工程规划许可证的必备材料（豁免项目除外）。方案由“多规合一”窗口统一收件后推送至市市政园林局，由市市政园林局组织进行评估指导，复核修正方案中涉及的海绵设施布局、指标计算、雨水组织等内容，出具方案技术评估指导意见，指导后续施工图设计。

(3）设计审批。施工许可阶段，建设单位应按照方案技术评估指导意见以及《厦门市海绵城市建设工程施工图设计导则及审查要点》的要求，进行施工图设计，施工图设计审查机构按照国家、地方相关规范标准对施工图中海绵城市内容进行审查，并复核方案技术评估指导意见的修改落实情况，并出具审查合格意见，作为建设项目施工许可证办理的依据。

(4）施工抽查。项目实施期间，质安、监理单位和工程质量检测机构对海绵城市建设项目开展日常监督，确保项目建设中海绵设施按图实施。市市政园林局联合市建设局、市资源规划等海绵城市建设领导小组成员单位，定期开展全市海绵城市建设事中抽查，重点监督相关产品质量是否达标、细节做法是否符合规范，并出具现场巡察报告，对不符合要求的做法进行现场约束，限期整改。

(5）竣工核查。项目完工后，建设单位向所在区海绵城市建设主管部门提出海绵工程验收申请。区海绵城市建设主管部门委托第三方技术服务机构，会同项目建设、施工、监理、设计、勘察等单位开展专项验收，出具验收合格意见，作为建设单位申报“多规合一”信息平台竣工备案的必需材料。专项验收分材料验收和现场验收两步进行，材料验收主要核查项目建设过程管控文件是否齐全，现场验收重点检查海绵设施是否按图实施、是否符合规范要求。对于不满足验收要求的项目，现场出具验收整改意见，相关单位在指定时间内完成整改，经复核达标后方可通过验收。

依托“多规合一”信息平台，将海绵城市与人防、消防、市政、园林、节能、水保、环评等同步审查，打破互为前置、相互制约现象，使得前期管控更加科学合理。采用“先指导，后审查”的模式，工程建设许可阶段侧重指导，市政园林局在收件后的7个工作日内提出技术指导意见；施工许可阶段开展实质性审查，施工图设计审查机构在收件后的15个工作日内出具审查合格书后，作为办理施工许可的前置要件。方案指导与设计审批串联形成闭环，即简化了审批流程，又保障了设计质量，避免了审批返工，影响进度。

海绵城市建设方案技术指导是事前审批的核心环节，是技术管控的源头。为加强源头技术管控，实现技审分离，市市政园林局采用政府购买服务的方式将海绵方案联合技术指导以及本地技术培养等工作委托由海绵城市建设技术研究中心开展，将其打造为本地技术交流平台。海绵城市建设技术研究中心按专人负责、主动服务的工作要求，在指定时限内完成技术评估指导，并反馈市市政园林局。对于重点、难点项目，建设单位可要求海绵城市建设技术研究中心提前介入技术指导，消除因设计单位技术能力引起的进度滞后问题，同步提高了设计单位技术水平。

重视项目实施过程监管，建立严格的事中、事后抽查核查制度，保障海绵城市建设成效。

事中抽查是市海绵办的一项日常事务，目的在于巩固事前管控成果，督促参建单位按图、按标准实施建设。由于抽查工作无法涵盖全市所有项目，因此将竣工核查作为项目竣工验收的必备环节，对建设项目海绵实施效果进行最后干预。健全惩罚机制以保障抽查核查工作的权威，对于拒绝服从抽查核查整改要求或经整改后仍无法达标的建设项目，市海绵办将进行全市公布，并将责任参建单位列入“失信黑名单”，情节严重的将影响其参与本地项目的资质。

以厦门“空间规划一张蓝图”为基础，整合全市、各区及重点片区海绵城市相关规划，梳理规划编制重叠区域管控内容不衔接、不统一等问题，解决海绵建设管控指标混乱、指标取值冲突等矛盾，形成与城市空间管制体系相配套的“海绵城市建设一张蓝图”。以此为基础，将海绵建设管控纳入城市空间管制要素，指引片区规划编制、指标下达以及项目生成，提高海绵城市建设的系统性。

以年径流总量控制率为单一管控指标的弊端在于可以通过灰色调蓄设施达到指标要求，但这种方式无法有效改造城市下垫面，同时带来后续庞杂的运营维护压力，背离了海绵城市建设的思路与方向。为避免海绵城市建设过度依赖灰色设施，需探索在年径流总量控制率的基础上，根据不同项目的类型选择性下达径流系数等配套性指标，在项目建设阶段一并管控落实，以进一步提高海绵城市建设的科学合理性。

海绵城市建设效果是否持续发挥，很大程度上取决于后续运营维护管理。厦门市海绵城市建设阶段的管控得到了有效落实，而运营维护管养制度依然处于探索阶段。为避免海绵设施“有建无管”，应完善配套的海绵设施运维制度，探索将移交后的海绵设施纳入城市市容环境及市政公用设施管养范畴，并加大行政执法力度，由城管执法部门配合市政园林部门加强监督执法，保障海绵城市建设成果得到有效的维护。

厦门市已建立监测、模拟、调度等功能于一体的海绵城市建设信息化平台，有效地支撑了试点区海绵项目效果评价，并逐步运用于全市海绵城市建设考核评估，构建了全市系统完整的海绵城市考核评价体系^[4]。为进一步完善全过程管控机制，实现对项目海绵城市建设的全生命周期管理，应探索融合海绵城市建设信息化平台与“多规合一”信息化平台相关功能，打造集建设管控与效果考核于一体的综合性海绵城市管控平台，助力海绵城市建设长远发展。

厦门市海绵城市建设全过程管控机制是试点建设的重要成果，在不增加项目行政审批环节的情况下，将各项管控权责细分到各建设节点和各相关部门，既做到了“立规矩”，又深化了国家“放管服”的行政理念，构建形成精简、有效的海绵城市建设管控体系。下一阶段应继续深化探索，努力形成可复制、可推广的海绵城市建设全过程管控范本。