2019年6月20日住建部出台《住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》中明确提出投标人可以使用银行保函、工程担保公司保函和工程保证保险替代投标保证金。投标保函作为一种投标保证方式得以明确。一些城市从减轻企业负担、降低交易成本和提高交易效率的角度出发,开始在建设工程招投标中使用投标保函,部分城市已经或正在开发建设电子投标保函系统,用于规范投标保函的使用和管理。

厦门市在2019年房建及市政工程项目使用电子投标保函的基础上,建设电子投标保函系统,实现电子投标保函的在线办理、在线提交、在线核验、在线理赔申报等功能,进一步规范电子投标保函的购买、提交、核验、索赔行为,为投标企业提供安全、高效、合法、有效的电子投标保函,降低招投标的制度性交易成本、提高招投标效率。

为减轻企业负担、降低交易成本,进一步优化营商环境,厦门市从2018年初开始在房建和市政工程施工招标中允许使用纸质投标保函替代投标保证金。这个阶段属于纸质投标保函替代投标保证金阶段。

优点:有效降低投标人的投标成本。

存在的问题:一是纸质投标保函递交时间过长。招标文件要求投标人在开标前必须向招标人递交纸质投标保函,随着投标单位的增加,开标前招标人收取纸质投标保函的时间不断延长,造成交易场所人员拥挤,为场所秩序维护带来很大压力;二是纸质投标保函验真问题。推行过程中发现,部分投标人提供的纸质投标保函真实性存疑,由于缺少验真核实方式,一旦启动索赔程序,招标人凭借这些纸质保函无法进行有效的索赔,招标人的权益得不到保证;三是评标过程中保函有效性核实问题。由于评标辅助系统无法对纸质保函进行有效性认定,只能由评标专家逐一核实每份纸质投标保函的有效性,投标单位一旦过多,投标人的投标有效性无法得到保证。

为有效解决建设工程招投标过程中使用纸质投标保函所存在的问题,厦门市建设局厦门市行政审批管理局于2019年6月26日印发《关于在全市房屋建筑和市政基础设施工程使用电子投标保函的通知》,从2019年8月1日起,厦门市房建市政工程项目全部使用电子投标保函替代纸质投标保函。这个阶段因尚未建设电子投标保函系统,属于纸质投标保函的电子化阶段。

优点:一是更符合电子招投标的要求;二是有效解决纸质保函现场缴交而造成的人员拥挤问题;三是确保投标保函的真实性和合法性。

存在的问题:一是无法实现电子投标保函有效性的在线核验功能,投标人的投标有效性无法保证的问题仍然存在;二是没有明确规定电子投标保函实名制购买及保费支付方式,造成电子投标保函随意购买的情况大量出现;三是没有实现电子投标保函的在线购买、在线提交和在线索赔,投标人购买保函的过程无法追溯,保函索赔情况无法及时反馈,投标保函的管理不到位。

2020年初,为进一步规范建设工程电子投标保函的应用和管理,国家发改委办公厅和福建省发改委相继出台《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》和《关于积极应对疫情做好招投标等工作的通知》等文件,提出改进投标担保方式。大力推广使用保函特别是电子保函替代现金保证金,实现在线提交、在线查核、改进投标保证金递交方式。要加快开发电子保函递交系统,以电子保函替代现金保证金和纸质保函。

为进一步规范厦门市建设工程电子投标保函的使用和管理,厦门市在纸质投标保函电子化的基础上,开展电子投标保函系统的建设工作。目前该系统已建设完成并投入试运行。通过建设电子投标保函系统与电子招投标交易系统及各工程担保保证人对接,实现电子投标保函的在线办理、在线提交、在线核验、在线理赔申报功能,规范电子投标保函的管理,打通建设工程全流程电子招投标的最后一公里。

目前已知的建设模式大致有三种:第一种是在原有建设工程电子交易系统的基础上新增电子投标保函系统功能,由原有电子交易系统的运维单位作为电子投标保函系统的建设运维主体。这种方式适用于原有的电子交易系统由政府投资建设、产权归属于当地公共资源交易中心的地区。第二种是在原有建设工程电子交易系统之外,由政府投资采用公开招标方式选定软件公司开发建设电子投标保函系统,系统产权归属当地公共资源交易中心。第三种是在原有建设工程电子交易系统之外,由公共资源交易中心采用公开招标方式选定一家或多家第三方电子投标保函系统,负责电子投标保函系统的运维管理。上述三种模式各有特点,不同的地区可根据实际情况选择不同模式。厦门市采用第一种模式。

厦门市电子投标保函系统提供电子投标保函的在线购买、在线提交、在线核验、在线索赔申报、数据汇总归档等功能。

电子投标保函在线购买。投标人使用其企业CA证书登录电子投标保函系统,选择工程担保保证人,填写电子投标保函购买申请信息传送至保证人业务系统;保证人通过其业务系统接收电子投标保函购买申请信息并开展核保工作,核保通过后,投标人从其企业银行账户转账缴费;保证人确认投标人缴费后将电子投标保函文件发送至电子投标保函系统。

电子投标保函在线提交。在线提交的方式有两种:一种是开标前工程担保保证人从其业务系统将加盖其CA证书和电子签章的电子投标保函文件加密后直接提交到电子投标保函系统保存。另一种是开标前工程担保保证人从其业务系统将加盖其CA证书和电子签章的电子投标保函文件通过电子投标保函系统发送给投标人,投标人下载电子投标保函文件后作为电子投标文件的一部分加密后提交至电子交易系统。厦门市采用第二种方式。

电子投标保函在线核验。在线核验的方式有两种:一种是开标后由电子投标保函系统自动在线核验电子投标保函是否存在,并将核验结果汇总提供给评标专家;另一种是开标后由开标辅助系统将投标人电子投标文件解密后,通过电子投标保函系统在线核验电子投标文件中的电子投标保函有效性,并将核验结果汇总提供给评标专家。厦门市采用第二种方式。

电子投标保函在线索赔。招投标过程中,当投标人出现违约或违法违规行为,按照招标文件要求必须被没收投标保证金的情形时,招标人可通过电子投标保函系统在线向工程担保保证人提出索赔申请,工程担保保证人接受到索赔申请后进行索赔事项的处理,并将处理结果及时反馈给电子投标保函系统。

电子投标保函数据归档。项目开标后,所有电子投标保函的原件及有关数据项信息全部自动归档到电子投标保函系统中供招标人查询和下载。

电子投标保函系统建设与应用的关键点包括:工程担保保证人的资格认定、制定电子投标保函格式标准、电子投标保函系统与工程担保保证人业务系统的对接、开标前投标人信息的保密、电子投标保函购买实名制、电子投标保函系统的管理等。

工程担保保证人的资格认定。这涉及到保函的合法性问题。目前有一些城市已经出台文件进一步规范具备开具工程保函的工程担保保证人的资格。例如:2019年厦门市建设局、厦门市地方金融监督管理局、中国人民银行厦门市中心支行、中国银行保险监管委员会厦门监管局联合印发《完善实施建设工程保证机制指导意见的通知》,对银行、保险公司、专业担保公司等工程担保保证人具备开具保函的资格条件进行了明确规定。

制定电子投标保函格式标准。各类建设工程项目应在各类招标文件范本中制定对应的投标保函格式标准。银行、担保公司、保险公司开具的电子投标保函格式统一按照招标文件范本保函(格式)标准。

制定电子投标保函文本内容及结构化信息标准。制定适用于各类建设工程项目电子招标投标活动中使用的电子投标保函格式文件标准,包括统一数据格式和文件生成方式,便于各类电子交易系统及各行业主管部门业务系统统一解析电子投标保函文件,便于公共资源交易中心汇总收集电子投标保函数据信息。

开展系统对接工作。电子投标保函系统建设单位提供统一的系统对接技术规范、接口,并提供电子投标保函系统与符合条件的工程担保保证人业务系统之间的对接服务。

工程担保保证人通过业务系统与电子投标保函系统对接,部分没有自建业务系统的工程担保保证人可以通过第三方网络平台实现与电子投标保函系统的对接。

确保开标前投标人信息保密。开标前投标人信息的保密问题是电子投标保函系统建设与应用中的关键性问题。一方面通过要求各工程担保保证人和第三方网络平台采取防火墙隔离、数据备份、故障恢复等技术手段确保电子投标保函交易数据信息的安全和保密;另一方面可以通过加解密等技术手段来实现电子投标保函在线购买申请到保函文件在线提交环节的安全和保密。

电子投标保函实名制购买。为了杜绝电子投标保函随意购买的行为,增加围标串标成本,厦门市要求投标人使用其企业CA证书从电子投标保函系统申请购买电子投标保函,并从其企业基本户开户银行支付保函费用,实现电子投标保函购买的实名制。

厦门市电子投标保函系统的管理除了系统升级维护和系统安全等方面外,主要加强以下两方面的管理:

对接登记的管理。对接登记的管理模式有两种:一种是相关行业监管部门已经对工程担保保证人的资格进行认定并发文明确的,公共资源交易中心进行简单的对接登记后,开展电子投标保函系统与各工程担保保证人的对接工作。

第二种是相关行业监管部门发布工程担保保证人的资格认定条件的,公共资源交易中心要根据相关行业监管部门发布的工程担保保证人的资格认定条件做好对接登记工作。公共资源交易中心要按照资格认定条件对各工程担保保证人提供的登记材料进行完整性复核,并建立一次性告知、三级复核、登记材料对外公示和受理投诉核实处理等制度,各工程担保保证人完成对接登记后开展电子投标保函系统与工程担保保证人系统的对接工作。厦门市采用第二种模式。

违法违规行为的管理。对工程担保保证人或其委托的第三方网络平台的违法违规行为加强管理。一是工程担保保证人提供的对接登记材料存在不真实、不准确、不完整;二是工程担保保证人未能及时响应投标人电子投标保函购买申请;三是工程担保保证人或其委托的第三网络平台泄露电子投标保函交易数据信息造成建设工程项目发生围标串标等违法违规行为的;四是工程担保保证人未按规定履行赔付义务的。出现上述情况,除由该工程担保保证人或第三方网络平台承担相应的法律责任外,市交易中心将根据有关行业监管部门意见暂停或关闭电子投标保函系统与该工程担保保证人业务系统或第三方网络平台的对接。

投标人可以通过电子投标保函系统选择购买保函的项目和工程担保保证人,在线提出购买申请,在线传输电子投标保函,在线提交电子投标保函,降低招投标的交易成本,提高投标效率;

开标后通过电子投标保函系统对投标人的电子投标保函进行真实性、合法性和一致性核验,形成初步核验结果提供给评标专家审核,提高评标专家评标效率,确保电子投标保函的有效性;

规范电子投标保函的购买方式和保费支付方式,杜绝随意购买多份保函的行为,增加围串标的违法成本;

要求工程担保保证人建立索赔受理机制,设置专人提供接收索赔申请信息及快速处理等服务。招标人通过电子投标保函系统将保函索赔申请信息发送给工程担保保证人,工程担保保证人接受索赔申请信息后进行快速处理,并将处理结果通过电子投标保函系统及时反馈。有效地维护招标人权益和打击围串标违法行为,净化建设工程交易市场;

通过规范电子投标保函数据填报内容及填报方式,将电子投标保函的基本信息、支付信息、招标项目信息、投标人信息、受益人信息、工程担保保证人信息、索赔及赔付信息等数据信息及时收集汇总、分析应用,根据各行业监管部门的需要及时提供数据信息,实现电子投标保函的互联网+监管。

电子数据存证主要用于及时收集存储数据信息,对数据信息的真实性、有效性和完整性进行即时证明和固化,并可作为证据提供给司法部门。电子数据存证的技术重点在“存”和“证”:“存”主要解决电子数据易丢失、易遭篡改的问题,重在数据的安全性;“证”主要解决电子数据举证难,重在数据的真实性和合法性。

电子投标保函的购买、提交和核验等环节涉及到招标人、工程担保保证人、投标企业等相对人的权益,在上述环节中使用电子存证技术对电子投标保函数据信息的真实性、有效性和完整性进行证明与固化,既能满足监管和司法的需要,也可以有效保障招标人、投标人、工程担保保证人的合法权益。目前,厦门市在工程担保保证人开具电子投标保函的环节实现了电子数据存证。

通过区块链技术在行业监管部门、市交易中心、司法机构、工程担保保证人之间建立司法链,将电子投标保函电子数据存证及招标文件、答疑澄清文件、投标人身份信息、投保合同、投标人制作、上传投标文件时所用计算机的硬件信息、电子投标保函原件和详细字段信息、索赔函件等数据信息上链,利用区块链去中心化和不可篡改数据的特性,增强上述数据信息的真实性、有效性和完整性。当发生纠纷时,在质疑方没有更有利的证据的情况下,司法机构直接认可链上证据,快速做出司法审判或裁决,提高纠纷案件的司法审判或仲裁效率,进一步促进招投标市场的净化。

开发建设电子投标保函系统,进一步规范电子投标保函的购买、提交、核验、索赔行为,为投标企业提供安全、高效、合法的电子投标保函,是深化“放管服”改革,进一步优化营商环境的重要举措之一,其核心是进一步降低招投标过程中的制度性交易成本、提高招投标效率、有效维护招标人的合法权益、净化招投标市场,进一步优化营商环境、促进国民经济社会的发展。