“十三五”期间,我国装配式建筑得到了长足发展,促进了建筑产业的转型升级。2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市建设管理工作的若干意见》要求,要发展新型建造方式,大力推广装配式建筑,力争用10年左右时,使装配式建筑占建筑比例达到30% ^[1]。各地按照自身发展水平出台了适合本地区的政策来支持装配式建筑的发展。

　　 本文选取北京、济南、南京、深圳、沈阳和唐山6座城市为研究对象。从发展定位来看,北京、深圳为重点推进地区的代表,南京、济南、沈阳和唐山的常住人口均超过300万,为积极推进地区代表; 从城市层级来看,有直辖市北京,省会城市沈阳、南京、济南,有计划单列市深圳,地级市唐山; 从地域分布上看,6座城市分布在我国的东北、华北、华南、华东4个区域。分别对6座城市进行政策聚类分析,研究9类政策的影响机理,构建系统动力学模型框架与结构,选取相关指标及其参数,分别构建了6座城市的装配式建筑政策系统动力学模型,进行模拟评估和趋势分析。

　　 从6座城市过去十年装配式建筑发展政策发布数量来看,北京的装配式建筑发展政策数量最多,其次是南京、济南和深圳,如图1所示。政策发布数量也反映了该城市装配式建筑发展的力度。

　　 本文通过梳理6座城市的装配式建筑、建筑产业现代化相关政策,将所有政策聚类为需求引导政策、土地支持政策、规划支持政策、财政支持政策、税收支持政策、技术支持政策、金融支持政策、建设环节支持政策、绿色理念引导政策,共九类。

　　 市场需求是装配式建筑发展的根本动力,阶段性明确的规划目标和项目清单等需求引导政策有助于市场主体形成确定的市场预期,刺激市场各要素良性发育,从根本上为行业注入活力,具有较为明显的拉动作用。6座城市需求引导政策主要有:1)装配式建筑发展目标引导,6座城市都制定了装配式建筑发展的量化目标; 2)政府投资项目优先采用装配式建筑,政府率先试点,以点带面,示范引领,推动装配式建筑市场的形成; 3)有的城市全域实施,有的城市将有条件的区域纳入重点推广区域,确保项目落地等。

　　 6座城市一方面通过供给侧结构性改革,形成有效市场供给; 另一方面出台了需求引导政策,增强建设单位、开发商等市场主体对建设装配式建筑项目的预期,有效调动市场主体的积极性和自主性,推动装配式建筑市场机制的建立。

　　 6座城市需求引导政策要点聚类归纳如表1所示。其中政策内容A为北京市的特色政策,北京实行装配率和预制率双指标控制,新纳入北京保障性住房建设计划的项目和新立项政府投资的新建建筑应采用装配式建筑 ^[2]; 通过招拍挂文件设定相关要求,对以招拍挂方式取得城六区和通州区地上建筑规模5万m²(含)以上国有土地使用权的商品房开发项目,应采用装配式建筑; 在其他区取得地上建筑规模10万m²(含)以上国有土地使用权的商品房开发项目应采用装配式建筑。政策内容B为南京的特色政策,南京各区政府落实推进所辖区域装配式建筑发展主体责任 ^[3],重点推进区域所有新开工建筑工程和积极推进区域超过一定体量的建筑工程项目按照“同一地块内必须100%采用装配式建筑、住宅建筑(三层及以下除外)100%实行成品住房交付”。政策内容C为唐山的特色政策,购买装配式商品住房不受唐山区域性限购措施的限制 ^[4],唐山行政区域内建筑面积6万m²以上的新建住宅小区(分期建设的项目按总建筑面积核算),装配式住宅单体工程预制装配率达到20%以上。

　　 6座城市均有土地支持政策,通过对市场的合理引导与竞争机制的灵活运用,把实施装配式建筑及装配率、绿色节能等条件作为土地使用权出让的附加竞争条件,充分调动了开发企业的积极性,对装配式建筑发展的推动作用明显。6座城市都有的土地支持政策有:1)对用于开发建设的土地,在出让时明确装配式建筑建设要求,相关内容纳入供地方案; 2)将实施装配式建筑作为招拍挂的一项重要指标,并以契约形式在出让合同中明确实施装配式建筑的要求; 3)优先保障装配式建筑部品部件企业及其生产基地的用地指标。6座城市土地支持政策要点聚类归纳如表2所示。其中政策内容D为北京的特色政策,北京通过控地价、限房价、竞高标准建设方案的方式(装配式建筑部分分值占比为25%),促进开发项目采用装配式建筑。

　　 6座城市均有规划支持政策:1)修订建筑面积标准,对采用装配式建设方式且达到一定装配率或预制率的项目,其外墙预制部分可不计入建筑面积; 2)给予差异化的容积率奖励,对使用装配式建造的项目,容积率可适当提高,相当于奖励一定数量的不计容积率建筑面积。

　　 规划支持政策一方面增加了开发商可销售面积,在一定程度上平衡了项目由于实施装配式建筑带来的增量成本,可相对降低装配式建筑的开发成本,提高开发收益,进而激发开发企业实施装配式建筑的积极性和主动性; 另一方面,由于外墙不计入建筑面积,同等建筑面积情况下,消费者购得的使用面积有所增加,得到装配式建筑发展红利,对消费者购买装配式建筑具有一定的刺激作用。如表3所示。

　　 6座城市都有的财政支持政策有:1)对符合条件的高标准装配式建筑给予财政奖励,实现精准激励; 2)通过加大科研资金投入,鼓励和扶持相关企业、科研院所、重大项目开展产业化方向的创新研究; 3)将增量成本纳入建设成本等; 4)列支装配式建筑工作经费。

　　 6座城市财政支持政策要点聚类归纳如表4所示。其中政策内容E为北京的特色政策,北京对实施范围内给予财政奖励的项目提出了高预制率、高装配率的要求; 对于自愿采用装配式建筑的项目,设定实施的标准和补贴的范围 ^[4]。政策内容F为沈阳的特色政策,沈阳财政奖励范围含构件生产企业、国家装配式建筑示范基地、科技创新基地、示范项目等; 采用装配式建筑技术的开发建设项目,其墙改基金、散装水泥基金可暂缓缴纳 ^[5]。

　　 财政支持政策可极大调动装配式建筑产业链企业参与的积极性:1)缓解了企业因增量成本带来的畏难情绪,提高开发、施工、生产等企业实施装配式建筑的积极性; 2)有力推动了装配式建筑技术的创新发展; 3)形成了装配式建筑的研发和行业管理队伍。

　　 6座城市金融支持政策主要是优先向金融机构推荐,降低装配式建筑相关企业的融资难度和融资成本,部分城市鼓励消费者购买装配式建筑。6座城市金融支持政策要点聚类归纳如表5所示。其中政策内容G为南京的特色政策,南京对购买装配式商品住房的消费者提高贷款额度和降低首付款。在公积金资金保障允许条件下,贷款额度可上浮20%,首付比例按政策范围内最低首付比例执行。政策内容H为深圳的特色政策,深圳对购买装配式商品住房的消费者增加贷款额度和贷款期限。政策内容I为沈阳的特色政策,沈阳对购买装配式商品住房的消费者开通贷款绿色通道,设置独立窗口,管理部优先受理,缩短贷款审批时限。政策内容J为唐山的特色政策,唐山居民购买装配式商品住房不受唐山区域性限购措施的限制 ^[6]。

　　 对于装配式建筑产业链企业而言,通过优先推荐,提高企业信用额度,缩短装配式建筑企业和项目获得资金的时间,降低成本,有助于推动传统建筑企业向装配式建筑企业转型。部分城市通过提高消费者贷款额度,降低首付款等降低购房者的购房成本,提升装配式建筑的市场竞争力,从而形成装配式建筑市场的有效需求。

　　 6座城市共有的税收支持政策为:1)装配式建筑相关新技术、新产品、新工艺研发享受税收折抵优惠政策; 2)优先推荐申报高新技术企业,从而取得税收优惠; 3)符合新型墙体材料目录的部品部件生产企业可享受增值税即征即退优惠政策等。6座城市税收支持政策要点聚类归纳如表6所示。其中政策内容J为沈阳的特色政策,沈阳进行税收政策宣传、纳税咨询辅导,调整涉税事项办理清单和纳税服务操作手册,压缩办税时限。退税、减税、免税等政策的实施,可降低建设过程中间环节税费成本,对推动传统建筑业全产业链企业参与装配式建筑的发展、促进企业转型升级具有积极的引导作用,也可有效推动企业加快新技术、新产品、新工艺的创新研发。

　　 6座城市都有丰富的建设环节支持政策,主要有招投标倾斜、提前预售、监管审批绿色通道和流程优化再造、安全质量监督强化、评奖评优优先推荐等,6座城市建设环节支持政策要点聚类归纳如表7所示。建设环节支持政策对于装配式建筑项目的落地和项目全过程实施起到了重要作用,为装配式建筑项目节约了宝贵的时间成本、管理成本和资金成本,如提前预售,缓解了房地产开发企业资金压力,提高了开发企业资金周转速度,潜在收益较大。

　　 6座城市都组织企业进行了大量的技术研发和成果转化,主导或参与编制了多部技术标准,都提出了促进BIM技术在装配式建筑中应用等政策,6座城市技术支持政策要点聚类归纳如表8所示。其中政策内容K为北京的特色政策——北京专家评审机制,即在规划设计方案评审环节增加了装配式建筑设计说明专篇、施工总平面分析图、典型单元结构平面布置图等规划设计方案审查内容,细化了全装修方案的设计要求。技术支持政策在很大程度上影响着装配式建筑的技术水平、技术工业化水平和装配式建筑总量。

　　 装配式建筑通过将大量工作转移到更易控制的工厂,实现了噪声、扬尘、建筑垃圾等大幅降低的环保效果,很好地践行了生态文明发展理念。6座城市均设置了相关的绿色理念引导政策,主要有:1)积极推进绿色建材在装配式建筑中应用,定量要求绿色建材在装配式建筑中的应用比例; 2)用技术推广目录、产品认证等方式,建立绿色建材推广机制,如推广应用高性能节能门窗和绿色多功能复合材料,鼓励装饰与保温隔热材料一体化应用; 3)大力发展新型绿色建造方式,加强建筑工地扬尘、噪声等污染控制; 4)提高建筑垃圾相关费用等。6座城市绿色理念引导政策要点聚类归纳如表9所示。其中政策内容L为济南的特色政策,济南实施环保“蓝绿名单”制度; 主管部门采取抽查、抽测等方式,对建筑质量责任主体和建筑实体质量进行监督检查 ^[9]。政策内容M为深圳的特色政策,深圳经认定符合装配式建筑相关技术要求的项目可简化审查程序 ^[10]。政策内容N为沈阳的特色政策,沈阳将装配式建筑技术及全装修方式作为建筑工程项目节能评估和环境评估的重要内容 ^[5]。政策内容O为唐山的特色政策,唐山财政每年安排不超过2亿元资金,支持企业退城搬迁、压减过剩产能和绿色化改造 ^[11]。引导市场主体将装配式建筑的环境优势转化为市场优势,有助于提升建筑企业的开发意愿,促进建筑品质的升级,提高装配式建筑的市场竞争力。

　　 本研究运用系统动力学 ^[12]进行政策效果的模拟,结合Vensim软件对政策的效果进行分析并对未来发展状况进行预测。

　　 本研究通过对6座城市装配式建筑发展历程、出台政策以及发展现状进行总结和梳理,总结提炼出6座城市相关变量和参数。装配式建筑发展和城市的经济发展水平、城市的人口量级等指标相关性较大,也和政策及其实施强度相关。本文经过多轮调研,针对不同城市的具体情况选取了诸多变量,主要有:政策指数、人口、GDP、房地产投资、固定资产投资、房屋建筑开工面积、电力消耗降低量、垃圾减少量、碳排放降低量、政策实施强度等,结合每个变量的特点,运用流量、存量和常量等系统结构展现形式,形成6座城市的各自的存量流量图,以期反映6座城市装配式建筑系统的运行过程。

　　 对装配式建筑的发展趋势进行分析预测是一个相对复杂且不确定的过程,由于存在大量影响因素以及较短的时跨度,本研究经过多种方法比对,选择系统动力学作为研究系统结构和功能的工具 ^[12],根据6座城市变量及参数的性质,结合存量流量图的相关分析,编写每个参数的系统动力学方程,并将方程输入Vensim软件中,其后通过因果树和使用树对模型结构进行检查,确定各变量之间相互的影响关系,得到相关变量的变化趋势,最后进行装配式建筑政策效果的模拟预测。

　　 对6座城市9类政策及其实施效果进行问卷调查,共收到739份有效问卷。5分为政策效果非常显著,1分为效果不显著,属于同一大类的政策进行取均值计算得到该大类的最终评分。填写问卷的装配式建筑从业人员中,340人已从事5年以上的装配式建筑工作,占总人数的46%。6座城市政策及实施效果的评分情况见图2。总体上来看,北京、深圳、南京的装配式建筑政策及其实施效果较好。

　　 图3展示了各类政策的综合实施效果,6座城市的土地支持政策、需求引导政策平均为4.0分,得分最高,政策作用效果最显著,这与笔者对多个城市座谈调研的结论也是高度一致的,一些装配式建筑发展较差的城市,都缺乏有力的土地支持政策和需求引导政策,有的虽然也有这两项政策,但在实施过程中存在漏洞,就导致项目落地难; 其次是建设环节支持政策、绿色理念引导政策、税收支持政策,平均为3.9分,座谈调研中各城市的建筑环节支持政策是普遍受欢迎且实施力度好的政策,能够切实有效地提高装配式建筑项目的建设效率; 财政支持政策、金融支持政策和技术支持政策平均为3.8分,6座城市技术支持政策都比较有力,切实提高了生产效率,促进整个行业的科技水平和生产能力提高,金融支持政策虽然理论上能够显著降低企业融资成本,但因跨行业,实际操作难度大,政策作用不明显,拉动效应有限,不足以影响市场主体优先选择装配式建造方式; 规划支持政策的得分最低,平均为3.8分,也是因实施过程中,涉及流程多、部门多,舆论的争议较大,不足以影响市场主体优先选择装配式建造方式。

　　 虽然6座城市9类政策实施效果有一些差别,但结果总体上反映了从业人员对6座城市9类政策及实施效果还是比较满意的。9类政策协同作用,形成了系统的作用体系,共同促进了该城市装配式建筑的发展,尤其是北京、深圳和南京效果更为显著。

　　 装配式建筑新开工面积能够直观反映政策实施的成效。从2016～2019年,北京、深圳、南京、沈阳4座城市均保持着逐年快速增长的趋势,如图4所示。

　　 北京的装配式建筑供给量随产业扶持政策力度的增强而增加,2019年该指标相比于2016年增加了近3倍,达到了1 413万m²。深圳该指标增长很快,从2016年的470万m²增长到了2019年的1 999.8万m²。南京的装配式建筑在这四年间保持快速上升态势,由154万m²增加到了647万m²。沈阳在整个东北是一枝独秀,政策发挥了显著的引领作用,2019年达到了640万m²。济南2018年为1 148万m²,2019年降为557万m²,主要原因为:1)2018年济南新开工建筑面积为3 588万m²,2019年降为1 797万m²; 2)2018年以前装配式建筑面积按济南的标准统计,2019年装配式建筑面积按新《装配式建筑评价标准》(GB/T 51129—2017)统计。

　　 总体上来看,6座城装配式建筑新开工面积走向都与政策模拟效果基本一致,印证了9类政策协同作用对于装配式建筑行业的发展起到了良好的引领作用。尤其是深圳、南京的政策模拟拟合度较高,说明深圳、南京保持着稳定向上的发展趋势。

　　 为评估到2025年装配式建筑占比达到30%的核心指标实现程度,本文运用政策模拟评估系统对6座城市进行了预测。该预测具有一定的难度,主要原因为:1)装配式建筑是非常复杂的系统,影响因素很多,牵一发而动全身; 2)数据存在缺失,只有4个城市有2016～2019年的装配式建筑占比数据,3个城市只有近两年占比数据,尚未形成明显的发展规律; 3)部分城市占比不是稳步增长。

　　 北京、济南、南京以及深圳的2016～2019年的数据较为全面。北京在2016～2019年的装配式建筑占比分别为14.2%,15.3%,29.0%和26.9%,2019年相对于2018年略有下降,但依旧保持在较高水平,并已经实现了《北京市发展装配式建筑2018年—2019年工作要点》(京装配联办发[2019]1号)中对装配式建筑发展做出的短期规划目标。济南在2018,2019年装配式建筑占比分别为32%,31%。南京、深圳在2016～2019年装配式建筑占比处于平稳增长状态,2019年分别达到了28.3%,25.1%。

　　 沈阳和唐山只有2018年及2019年的占比数据,且这两个城市的装配式建筑占比都在2018～2019年间出现了突变。沈阳2019年政策实施力度大幅增加,沈阳的该指标在2018年为30.1%,2019年为49.0%; 但唐山2019年装配式建筑占比大幅下降,从2018年的25.9%降低至14.8%,为将6座城市的情况进行更为直观的对比,现将6座城市2018年及2019年的装配式建筑占比数据进行整理,结果如图5所示。

　　 本研究运用政策模拟评估系统,对6座城市装配式建筑发展趋势进行了预测,6座城市在当前政策延续且中等政策实施强度下,装配式建筑建造方式将成为主要的建造方式。预测结果显示,到2025年沈阳和深圳的装配式建筑占比能达到50%以上,北京、济南、南京能达到40%以上。北京、南京和沈阳的预测情况较有代表性,图6展示了这3座城市装配式建筑占比的具体预测情况和变化趋势。

　　 需要特别说明的是,对6座城市装配式建筑“十四五”期间进行政策模拟评估预测的前提是:1)6座城市装配式建筑的发展,在“十四五”期间,仍然保持理性、健康的发展;2)6座城市仍然有专门的机构和人员维持行业管理体系的有效运行;3)呈现渐进式的线性有序发展等。未来的不确定性和随机性会对实际的发展走向产生很大的影响。

　　 通过对6座城市9类装配式建筑政策进行对比分析和政策模拟评估,建议如下:

　　 (1)装配式建筑的发展依然任重道远。从以上分析来看,虽然6座城市的装配式建筑发展仍有许多不尽人意之处,但6座城市总体上处于我国装配式建筑发展的先进行列。6座城市为全国装配式建筑的发展在技术体系研发、集成应用、行业管理、试点示范项目、产业链建立、人才培养等方面起到了先行探索作用。但许多城市才刚刚起步,6座城市的经验教训对许多城市“十四五”期间的发展有很大的借鉴作用。

　　 (2)建议各城市“十四五”期间9类政策保持连续性,并进一步提高9类政策的协同度。从6座城市“十三五”期间的发展经验来看,9类政策协同作用于装配式建筑的发展,并且推动作用显著。能够有效提高装配式建筑发展、促进绿色技术和建材的应用、增加装配式建筑的占比,尤其土地支持政策和需求引导政策的作用最为显著。建设环节支持政策与技术支持政策实施力度最大,最为可控。规划支持政策、财政支持政策、金融支持政策、税收支持政策涉及部门和流程多、牵涉利益主体多,沟通协调成本高,实施难度大,导致6座城市的实施效果差异较大。建议各城市加强行业管理体系建设,提高9类政策的实施力度和协同度。

　　 (3)建议先进城市加大或保持实施力度,积极推进地区和鼓励推进地区的城市要积极作为。运用政策模拟评估系统,在中等政策实施强度下,对6座城市“十四五”期间装配式建筑占比预测,沈阳、深圳高一些,大概率在55%以上,北京和南京相差不大,大概率在45%以上,济南、唐山大概率在35%以上。如果加大政策出台和实施力度,则可能有更高的占比。同时,建议仍然在观望或刚刚起步的城市,能够尽快出台政策、建设队伍、培育企业,以加快本城市的装配式建筑的发展。

　　 (4)可以着重建设示范项目和示范园区,利用规模效应和集聚效应促进建筑工业化新技术的研发和推广应用。

　　 (5)要形成完整的产业链,上、中、下游均衡发展,提高行业运作的质量和效率。

　　 (6)从需求引导入手,加大宣传力度,培育产业队伍及其人才,提高居民对装配式建筑的认识和接受程度,提高群众和企业对该类建筑的需求,从市场上激发行业活力,促进装配式建筑持续高速发展。

　　 总之“十四五”期间,装配式建筑仍有较大的发展空间,建筑产业将通过转型升级实现高质量发展。